http://saveourthaibeaches.blogspot.com/
กฎกระทรวงฉบับที่ 9 ( พ.ศ. 2521 )
http://www.asa.or.th/download/03media/04law/cba/mr/mr21-09.pdf
กฎกระทรวงฉบับที่ 8 ( พ.ศ. 2519 )
http://www.asa.or.th/download/03media/04law/cba/mr/mr19-08.pdf
Wednesday, May 27, 2009
Tuesday, May 26, 2009
คำอุทธรณ์ของเราเมื่อคดียกฟ้อง
อุทธรณ์
คดีหมายเลขดำที่ 54 /๒๕ 50 คดีหมายเลขแดงที่ 49 /๒๕ 52
ศาลปกครองสูงสุด
วันที่ 30 เดือน เมษายน พุทธศักราช 2552
นายเทนบูลท์ อลูวิส โจเนส มาเรีย ที่ 1 กับพวกรวม 10 คน ผู้ฟ้องคดี
ระหว่าง เจ้าพนักงานท้องถิ่นเมืองพัทยา ที่ 1
บริษัท วิวทะเลจอมเทียนคอนโดมิเนียม (๑๙๙๙) จำกัดฯ ที่ 2 ผู้ถูกฟ้องคดี
ข้าพเจ้า นายสุรชัย ตรงงาม,นายธีรพันธุ์ พันธ์คีรีและนางสาวปัจมา ผลาเกษ ผู้อุทธรณ์ ขอยื่นอุทธรณ์คัดค้าน คำพิพากษา ของศาลปกครองชั้นต้น ลงวันที่ 31
เดือน มีนาคม พ.ศ. ๒๕ 52 ที่ได้อ่านเมื่อวันที่ 31 เดือน มีนาคม พ.ศ. ๒๕ 52
มีข้อความตามที่จะกล่าวต่อไปนี้ (ระบุข้อคัดค้านคำพิพากษาหรือคำสั่งของศาลปกครองชั้นต้น)
ข้อ 1. คำพิพากษา
คดีนี้ผู้ฟ้องคดีทั้งสิบฟ้องและเพิ่มเติมคำฟ้องว่า ผู้ฟ้องคดีทั้งสิบเป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์ห้องชุดและพักอาศัยอยู่ที่อาคารชุดจอมเทียน คอมเพล็กซ์ คอนโดเทล ตั้งอยู่ที่ถนนทัพพระยา หมู่ที่ ๑๒ ตำบลหนองปรือ อำเภอบางละมุง จังหวัดชลบุรี ผู้ฟ้องคดีทั้งสิบได้รับความเดือดร้อนหรือเสียหายจากการที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ออกใบอนุญาตก่อสร้างอาคารเลขที่ ๑๖๒/๒๕๕๐ ลงวันที่ ๒๘ พฤศจิกายน ๒๕๔๙ ให้บริษัท วิวทะเล จอมเทียน คอนโดมิเนียม (๑๙๙๙) จำกัด ปลูกสร้างอาคารสูงหรืออาคารขนาดใหญ่พิเศษเป็นอาคารถาวรจำนวน ๙๑๒ ห้องชุด ๒๔ ร้านค้า ชนิด ค.ส.ล. ๒๗ ชั้น มีดาดฟ้า จำนวน ๑ หลัง เพื่อใช้เป็นอาคารชุดพักอาศัย มีพื้นที่ขนาด ๑๐๑,๔๖๙ ตารางเมตร พื้นที่จอดรถขนาด ๑๑,๗๐๘ ตารางเมตร จำนวน ๔๑๘ คัน สระว่ายน้ำ ๑,๑๓๔ ตารางเมตร ท่อ ๑,๒๖๑ เมตร ตั้งอยู่บนที่ดินโฉนดเลขที่ ๑๐๔๖๐๖ เลขที่ ๑๒๓๒๓๘ และเลขที่ ๑๑๔๙ เป็นภาระจำยอมของที่ดินโฉนดเลขที่ ๑๐๔๖๐๖ และเลขที่ ๑๒๓๒๓๘ ตำบลหนองปรือ อำเภอบางละมุง จังหวัดชลบุรี มีแนวเขตติดต่อกับหาดจอมเทียน โดยมีสวนหย่อมและทางเท้าริมหาดจอมเทียนคั่นกลาง ส่วนอาคารชุดจอมเทียน คอมเพล็กซ์ คอนโดเทล อยู่ถัดไปทางทิศตะวันตกของอาคารที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ออกใบอนุญาตให้ก่อสร้าง การที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ จะพิจารณาออกใบอนุญาตก่อสร้างอาคารใดตามพระราชบัญญัติควบคุมอาคาร พ.ศ.๒๕๒๒ นั้น นอกจากจะคำนึงถึงความมั่นคงแข็งแรงและความปลอดภัยแล้ว ยังต้องพิจารณาถึงแผนผังบริเวณ แบบแปลนและรายการประกอบแบบแปลนซึ่งยื่นมาพร้อมกับคำขออนุญาตก่อสร้างด้วย แต่ปรากฏว่าผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ออกใบอนุญาตก่อสร้างโดยไม่ปฏิบัติตามหลักเกณฑ์ วิธีการและเงื่อนไขที่กำหนดในข้อ ๓ ของกฎกระทรวง ฉบับที่ ๘ ( พ.ศ.๒๕๑๙ ) ออกตามความในพระราชบัญญัติควบคุมการก่อสร้างอาคาร พุทธศักราช ๒๔๗๙ ซึ่งแก้ไขเพิ่มเติมโดยข้อ ๒ ของกฎกระทรวง ฉบับที่ ๙ ( พ.ศ.๒๕๒๑ ) ออกตามความในพระราชบัญญัติควบคุมการก่อสร้างอาคาร พุทธศักราช ๒๔๗๙ ที่กำหนดให้บริเวณภายในระยะ ๒๐๐ เมตร ซึ่งวัดจากเขตควบคุมการก่อสร้างอาคาร พุทธศักราช ๒๔๗๙ ในท้องที่ตำบลบางละมุง ตำบลหนองปลาไหล ตำบลนาเกลือ ตำบลหนองปรือ อำเภอบางละมุง จังหวัดชลบุรี พ.ศ. ๒๕๒๑ ด้านริมทะเลเป็นบริเวณที่จะปลูกสร้างอาคารที่มีความสูงจากระดับถนนเกิน ๑๔ เมตรไม่ได้และยังเป็นการออกใบอนุญาตโดยขัดต่อข้อ ๔ ของกฎกระทรวง ฉบับที่ ๓๓ ( พ.ศ.๒๕๓๕ ) ออกตามความในพระราชบัญญัติควบคุมอาคาร พ.ศ. ๒๕๒๒ ซึ่งแก้ไขเพิ่มเติมโดยข้อ ๗ ของกฎกระทรวง ฉบับที่ ๕๐
( พ.ศ. ๒๕๔๐ ) ออกตามความในพระราชบัญญัติควบคุมอาคาร พ.ศ.๒๕๒๒ ที่กำหนดให้ส่วนที่เป็นขอบเขตนอกสุดของอาคารสูงหรืออาคารขนาดใหญ่พิเศษ ไม่ว่าจะอยู่ในระดับเหนือพื้นดินหรือต่ำกว่าระดับพื้นดินต้องห่างจากเขตที่ดินของผู้อื่นหรือถนนสาธารณะไม่น้อยกว่า ๖ เมตร ทั้งนี้ ไม่รวมถึงส่วนที่เป็นฐานรากของอาคาร โดยอาคารที่ได้รับอนุญาตให้ก่อสร้างดังกล่าวมีตัวอาคารก่อสร้างอยู่บนที่ดินโฉนดเลขที่ ๑๐๔๖๐๖ และเลขที่ ๑๒๓๒๓๘ ซึ่งเป็นที่ดินของบริษัท วิวทะเล จอมเทียน คอนโดมิเนียม (๑๙๙๙) จำกัด โดยมีส่วนปีกด้านทิศใต้เป็นส่วนนอกสุดของตัวอาคารตั้งอยู่ห่างจากแนวเขตที่ดินโฉนดเลขที่ ๑๑๔๙ ซึ่งเป็นกรรมสิทธิ์ของนายเกรียงชัย พานิชภักดี เพียง ๑ เมตร จึงเป็นการออกใบอนุญาตก่อสร้างอาคารโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย นอกจากนี้หากมีการก่อสร้างอาคารดังกล่าวต่อไปจนแล้วเสร็จจะทำให้ลมที่พัดมาจากทะเลจอมเทียนเปลี่ยนทิศทาง ไม่พัดผ่านมายังอาคารชุดจอมเทียน คอมเพล็กซ์ คอนโดเทล อีกทั้งยังเป็นการบดบังทัศนียภาพที่เคยมองเห็นริมหาดและชายทะเลจอมเทียน ซึ่งส่งผลกระทบต่อสุขภาพอนามัยและสภาพจิตใจของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ มีคำสั่งอนุญาตให้ก่อสร้างมีความสูงถึง ๒๗ ชั้น หรือสูงประมาณ ๘๑ เมตร ซึ่งสูงใกล้เคียงกับอาคารชุดที่ผู้ฟ้องคดีทั้งสิบพักอาศัยอยู่ หลังจากที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ มีคำสั่งอนุญาตให้บริษัท วิวทะเล จอมเทียน คอนโดมิเนียม ( ๑๙๙๙ ) จำกัด ก่อสร้างอาคารแล้ว ปัจจุบันบริษัทฯ ได้เข้าดำเนินการปรับพื้นที่และตอกเสาเข็มเป็นเหตุให้อาคารชุดจอมเทียน คอมเพล็กซ์ คอนโดเทล มีการแตกร้าว ทั้งไม่มีการป้องกันการกระจายของฝุ่นละอองที่เกิดจากการก่อสร้าง ทำให้เกิดมลพิษทางอากาศอันส่งผลต่อระบบทางเดินหายใจของผู้ฟ้องคดีทั้งสิบ ผู้ฟ้องคดีทั้งสิบและบุคคลอื่นที่อาศัยอยู่ในอาคารจอเทียน คอมเพล็กซ์ คอนโดเทล ได้ร้องขอความเป็นธรรมและคัดค้านการอนุญาตก่อสร้างอาคารต่อผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ แล้ว และได้ร้องเรียนต่อหน่วยงานราชการอื่นที่เกี่ยวข้องตลอดมา แต่ก็ไม่ได้รับการเยียวยาแก้ไขความเดือดร้อนแต่อย่างใดผู้ฟ้องคดีทั้งสิบจึงฟ้องคดีต่อศาล
ขอให้ศาลพิจารณาพิพากษาเพิกถอนใบอนุญาตก่อสร้างอาคารดัดแปลงอาคารหรือรื้อถอนอาคารเลขที่ ๑๖๒/๒๕๕๐ ลงวันที่ ๒๘ พฤศจิกายน ๒๕๔๙ และมีคำสั่งให้ระงับการปลูกสร้างอาคารดังกล่าวไว้เป็นการชั่วคราวจนกว่าศาลจะมีคำพิพากษาเพราะหากมีการก่อสร้างอาคารจะทำให้ผู้ฟ้องคดีทั้งสิบได้รับความเสียหายอันยากแก่การเยียวยาแก้ไขในภายหลังคดีนี้มีประเด็นต้องวินิจฉัยว่า คำสั่งของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ที่อนุญาตให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ก่อสร้างอาคารพิพาท ตามใบอนุญาตเลขที่ ๑๖๒/๒๕๕๐ ลงวันที่ ๒๘ พฤศจิกายน ๒๕๔๙ เป็นคำสั่งที่ชอบด้วยกฎหมายหรือไม่
ศาลปกครองระยองพิเคราะห์แล้วเห็นว่า ตามมาตรา ๒๑ แห่งพระราชบัญญัติควบคุมอาคาร พ.ศ.๒๕๒๒ บัญญัติว่า ผู้ใดจะก่อสร้าง ดัดแปลง หรือเคลื่อนย้ายอาคารต้องได้รับใบอนุญาตจากเจ้าพนักงานท้องถิ่น หรือแจ้งต่อเจ้าพนักงานท้องถิ่นและดำเนินการตามมาตรา ๓๙ ทวิ และข้อ ๓ ของกฎกระทรวง ฉบับที่ ๘ (พ.ศ.๒๕๑๙) ออกตามความในพระราชบัญญัติควบคุมการก่อสร้างอาคาร พุทธศักราช ๒๔๗๙ ซึ่งแก้ไขเพิ่มเติมโดยข้อ ๒ ของกฎกระทรวง ฉบับที่ ๙ (พ.ศ.๒๕๒๑) ออกตามความในพระราชบัญญัติควบคุมการก่อสร้างอาคาร พุทธศักราช ๒๔๗๙ กำหนดว่า ให้กำหนดบริเวณภายในระยะ๒๐๐ เมตร โดยวัดจากเขตควบคุมการก่อสร้างอาคารตามแผนที่ท้ายพระราชกฤษฎีกาให้ใช้พระราชบัญญัติควบคุมการก่อสร้างอาคาร พุทธศักราช ๒๔๙๗ ในท้องที่ตำบลบางละมุง ตำบลหนองปลาไหล ตำบลนาเกลือ และตำบลหนองปรือ อำเภอบางละมุง จังหวัดชลบุรี พ.ศ. ๒๕๒๑ ด้านริมทะเล เป็นบริเวณซึ่งอาคารชนิดดังต่อไปนี้จะปลูกสร้างขึ้นมิได้ ... (๘) อาคารที่มีความสูงจากระดับถนนเกิน ๑๔ เมตร และข้อ ๔ ของกฎกระทรวงฉบับที่ ๓๓ (พ.ศ. ๒๕๓๕) ออกตามความในพระราชบัญญัติควบคุมอาคาร พ.ศ. ๒๕๒๒ ซึ่งแก้ไขเพิ่มเติมโดยข้อ ๗ ของกฎกระทรวง ฉบับที่ ๕๐ (พ.ศ. ๒๕๔๐) ออกตามความในพระราชบัญญัติควบคุมอาคาร พ.ศ. ๒๕๒๒ กำหนดว่า ส่วนที่เป็นขอบเขตนอกสุดของอาคารสูงหรืออาคารขนาดใหญ่พิเศษ ไม่ว่าจะอยู่ในระดับเหนือพื้นดินหรือต่ำกว่าระดับพื้นดินต้องห่างจากเขตที่ดินของผู้อื่นหรือถนนสาธารณะไม่น้อยกว่า ๖.๐๐ เมตร ทั้งนี้ ไม่รวมถึงส่วนที่เป็นฐานรากของอาคาร
เมื่อข้อเท็จจริงปรากฏว่า วันที่ ๒๗ ธันวาคม ๒๕๔๘ ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ได้ขออนุญาตก่อสร้างอาคารถาวร ชนิด ค.ส.ล. ๒๗ ชั้น จำนวน ๙๑๒ ห้องชุด ๒๔ ร้านค้า มีดาดฟ้าจำนวน ๑ หลัง เพื่อใช้เป็นอาคารชุดพักอาศัยโครงการวิวทะเลจอมเทียน บีช คอนโดมิเนียม (โครงการ ๗) โดยเป็นการขออนุญาตก่อสร้างอาคารสูงหรืออาคารขนาดใหญ่พิเศษและอยู่ติดกับหาดจอมเทียน ตำบลหนองปรือ อำเภอบางละมุง จังหวัดชลบุรี ซึ่งการออกใบอนุญาตให้ก่อสร้างอาคารดังกล่าว ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ จะต้องดำเนินการตามพระราชบัญญัติควบคุมอาคาร พ.ศ. ๒๕๒๒ รวมทั้งการก่อสร้างอาคารจะต้องอยู่ภายใต้บังคับของกฎกระทรวง ฉบับที่ ๘ (พ.ศ. ๒๕๑๙) ออกตามความในพระราชบัญญัติควบคุมการก่อสร้างอาคาร พุทธศักราช ๒๔๗๙ ซึ่งแก้ไขเพิ่มเติมโดยกฎกระทรวง ฉบับที่ ๙ (พ.ศ.๒๕๒๑) ออกตามความในพระราชบัญญัติควบคุมการก่อสร้างอาคารพุทธศักราช ๒๔๗๙ และกฎกระทรวง ฉบับที่ ๓๓ (พ.ศ. ๒๕๓๕) ออกตามความในพระราชบัญญัติควบคุมอาคาร พ.ศ. ๒๕๒๒ ซึ่งแก้ไขเพิ่มเติมโดยกฎกระทรวง ฉบับที่ ๕๐ (พ.ศ. ๒๕๔๐) ออกตามความในพระราชบัญญัติควบคุมอาคาร พ.ศ. ๒๕๒๒ กล่าวคือ การก่อสร้างอาคารพิพาทจะก่อสร้างภายในระยะ ๒๐๐ เมตร โดยวัดจากเขตควบคุมการก่อสร้างอาคารตามแผนที่ท้ายพระราชกฤษฎีกาให้ใช้พระราชบัญญัติควบคุมการก่อสร้างอาคาร พุทธศักราช ๒๔๗๙ ในท้องที่ตำบลตำบลบางละมุง ตำบลหนองปลาไหล ตำบลนาเกลือ และตำบลหนองปรือ อำเภอบางละมุง จังหวัดชลบุรี พ.ศ. ๒๕๒๑ ดังกล่าวไม่ได้ และส่วนที่เป็นขอบเขตนอกสุดของอาคารพิพาทต้องห่างจากเขตที่ดินของผู้อื่นหรือถนนสาธารณะไม่น้อยกว่า ๖ เมตร ทั้งนี้ปรากฏข้อเท็จจริงต่อมาว่าผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ได้อนุญาตให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ก่อสร้างอาคารดังกล่าวได้ ตามใบอนุญาตเลขที่ ๑๖๒/๒๕๕๐ ลงวันที่ ๒๘ พฤศจิกายน ๒๕๔๙ ซึ่งผู้ฟ้องคดีทั้งสิบไม่เห็นด้วย โดยเห็นว่าเป็นการอนุญาตให้มีการก่อสร้างอาคารที่มีความสูงจากระดับถนนเกิน ๑๔ เมตร ภายในระยะ ๒๐๐ เมตร โดยวัดจากเขตควบคุมการก่อสร้างอาคารตามแผนที่ท้ายพระราชกฤษฎีกาดังกล่าว ด้านริมทะเล และมีส่วนของอาคารด้านทิศใต้ที่เป็นขอบเขตนอกสุดของอาคารอยู่ห่างจากแนวเขตที่ดินโฉนดเลขที่ ๑๑๔๙ ซึ่งเป็นกรรมสิทธิ์ของนายเกรียงชัย พานิชภักดี น้อยกว่า ๖ เมตร รวมถึงหากมีการก่อสร้างอาคารพิพาทจนแล้วเสร็จจะทำให้ลมที่พัดจากทะเลจอมเทียนเปลี่ยนทิศทาง ไม่พัดผ่านมาทางอาคารของผู้ฟ้องคดีทั้งสิบ ทั้งยังเป็นการบดบังทัศนียภาพที่มองเห็นริมหาดและชายทะเลจอมเทียน ซึ่งส่งผลกระทบต่อสุขภาพอนามัยและสภาพจิตใจของผู้ฟ้องคดีทั้งสิบและบุคคลอื่นที่พักอาศัยอยู่ในอาคาร นอกจากนี้ ผู้ฟ้องคดีที่ ๔ แถลงการณ์เป็นหนังสือฉบับลงวันที่ ๒๔ มีนาคม ๒๕๕๒ ในวันนั่งพิจารณาคดีครั้งแรกว่า ลูกศรที่ชี้เข้าหากันตามแผนที่ท้ายพระราชกฤษฎีกาให้ใช้พระราชบัญญัติควบคุมการก่อสร้างอาคาร พุทธศักราช ๒๔๗๙ ในท้องที่ตำบลบางละมุง ตำบลหนองปลาไหล ตำบลนาเกลือ และตำบลหนองปรือ อำเภอบางละมุง จังหวัดชลบุรี พ.ศ. ๒๕๒๑ บอกเพียงว่าลูกศรทางซ้ายมือห่างจากลูกศรทางขวามือระยะทาง ๑๐๐ เมตร ซึ่งแสดงถึงความหมายของสิ่งที่ลูกศรชี้ไป หากมีสิ่งอื่นที่ลูกศรต้องการบอกความหมายจะต้องไปดูจากกฎหมายหรือคำอธิบายอื่นที่แนบไว้ส่วนหนึ่งส่วนใดของแผนที่ การที่กรมโยธาธิการและผังเมืองแถลงต่อศาลว่าต้องเริ่มวัดระยะ ๑๐๐ เมตรไปทางทะเล ไม่มีข้อมูลใดแสดงให้เห็นถึงการวัดในลักษณะนี้ปรากฏอยู่ในแผนที่และเนื้อหาของกฎกระทรวงดังกล่าวเลย ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ จึงไม่สามารถออกใบอนุญาตก่อสร้างอาคารให้แก่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ได้ จึงมีประเด็นต้องพิจารณาว่า การกำหนดบริเวณภายในระยะ ๒๐๐ เมตร โดยวัดจากเขตควบคุมการก่อสร้างอาคารตามแผนที่ท้ายพระราชกฤษฎีกาดังกล่าว ด้านริมทะเล ให้เป็นบริเวณซึ่งอาคารที่มีความสูงจากระดับถนนเกินกว่า ๑๔ เมตร จะปลูกสร้างมิได้ ตามกฎกระทรวงดังกล่าวมีหลักเกณฑ์และวิธีการวัดอย่างไร และส่วนที่เป็นขอบเขตนอกสุดของพิพาทมีระยะห่างจากเขตที่ดินของผู้อื่นหรือถนนสาธารณะน้อยกว่า ๖ เมตรหรือไม่ ซึ่งเมื่อพิจารณากฎกระทรวงดังกล่าว ถ้อยคำพยานและคู่กรณีจากการไต่สวนของศาล ประกอบแผนที่ท้ายพระราชกฤษฎีกาให้ใช้พระราชบัญญัติควบคุมการก่อสร้างอาคาร พุทธศักราช ๒๔๗๙ ในท้องที่ตำบลบางละมุง ตำบลหนองปลาไหล ตำบลนาเกลือ และตำบลหนองปรือ อำเภอบางละมุง จังหวัดชลบุรี พ.ศ. ๒๕๒๑ แล้ว เห็นว่า ตามแผนที่ท้ายพระราชกฤษฎีกาดังกล่าวได้กำหนดให้เครื่องหมายแนวเขตควบคุมการก่อสร้างอาคารอยู่ห่างจากแนวชายฝั่งที่ระดับน้ำทะเลปานกลางเป็นระยะ ๑๐๐ เมตร ซึ่งตามกฎกระทรวง ฉบับที่ ๙ (พ.ศ. ๒๕๒๑) ออกตามความในพระราชบัญญัติควบคุมการก่อสร้างอาคาร พุทธศักราช ๒๔๗๙ กำหนดให้วัดจากเขตควบคุมการก่อสร้างอาคาร ดังนั้น การวัดระยะห่างจากเขตควบคุมการก่อสร้างอาคารจึงต้องเริ่มวัดจากแนวชายฝั่งที่ระดับน้ำทะเลปานกลางก่อนเพื่อหาแนวเขตควบคุมการก่อสร้างอาคาร โดยวัดจากแนวชายฝั่งที่ระดับน้ำทะเลปารกลางออกไปด้านทะเลเป็นระยะ ๑๐๐ เมตร จึงจะเป็นเขตควบคุมการก่อสร้างอาคารตามแผนที่ท้ายพระราชกฤษฎีกาดังกล่าว และต่อมาเมื่อวัดจากเขตควบคุมการก่อสร้างอาคารเข้ามาในแผ่นดินเป็นระยะ ๒๐๐ เมตร ก็จะเป็นบริเวณภายในระยะ ๒๐๐ เมตร โดยวัดจากเขตควบคุมการก่อสร้างอาคารซึ่งห้ามมิให้ก่อสร้างอาคารที่มีความสูงจากระดับถนนเกิน ๑๔ เมตร ตามข้อ ๓ ของกฎกระทรวงฉบับที่ ๘ (พ.ศ. ๒๕๑๙) ออกตามความในพระราชบัญญัติควบคุมการก่อสร้างอาคาร พุทธศักราช ๒๔๗๙ ซึ่งแก้ไขเพิ่มเติมโดยข้อ ๒ ของกฎกระทรวง ฉบับที่ ๙ (พ.ศ. ๒๕๒๑) ออกตามความในพระราชบัญญัติควบคุมการก่อสร้างอาคาร พุทธศักราช ๒๔๗๙ ซึ่งก็คือการวัดจากแนวชายฝั่งที่ระดับน้ำทะเลปานกลางเข้ามาในแผ่นดินเป็นระยะ ๑๐๐ เมตรนั่นเอง ซึ่งกรมโยธาธิการและการผังเมืองได้ดำเนินการวัดระยะห่างจากแนวชายฝั่งที่ระดับน้ำทะเลปานกลางจนถึงตัวอาคารพิพาทตามคำสั่งศาลตั้งแต่วันที่ ๑๕ ถึง ๑๗ พฤศจิกายน ๒๕๕๐ โดยมีคู่กรณีทั้งสองฝ่ายและเจ้าหน้าที่กรมอุตุนิยมวิทยาเข้าร่วมสังเกตการณ์ ในการดำเนินการเจ้าหน้าที่ของกรมโยธาธิการและการผังเมืองได้เริ่มวัดจากหมุดทองเหลืองที่ อต. MSL ชบ ๐๐๒๙ ซึ่งมีค่า ๕๘.๙๘๘ เมตร จากระดับน้ำทะเลปานกลางบริเวณสถานีอุตุนิยมวิทยา (พัทยา) บนเขาทัพพระยา โดยส่องกล้องถ่ายระดับมาตามถนนลงมาจนถึงชายหาดจอมเทียนแล้วเดินระยะตามทางเท้าจนถึงที่ตั้งโครงการก่อสร้างของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ เป็นระยะทางประมาณ ๓.๕๐ กิโลเมตร และทำการส่องกล้องจากหน้าโครงการดังกล่าวกลับไปตามเส้นทางเดิมจนถึงหมุดทองเหลืองบนเขาทัพพระยาเพื่อตรวจสอบความถูกต้อง โดยในแต่ละจุดที่ทำการวัดได้มีการทำหมุดรับฐานชั่วคราว (Temporary B.M. หรือ B.M.T.) ไว้ตลอดทาง และบริเวณชายหาดจอมเทียนหน้าโครงการก่อสร้างของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ได้ทำหมุดระดับฐานชั่วคราวไว้ ๒ จุด คือ ระดับน้ำทะเลปานกลางที่ ๐.๐๐ เมตร และที่ ๑.๔๔๗๗ เมตร และได้ดำเนินการวัดระยะจากทั้ง ๒ จุด ไปถึงหน้าอาคารพิพาทตลอดจนทำหมุดหลักฐานไว้ โดยผลการรังวัดตามแผนที่ส่งต่อศาล ปรากฎว่าระยะ ๑๐๐ เมตร จากแนวชายฝั่งที่ระดับน้ำทะเลปานกลางด้านทิศเหนือผ่านที่สาธารณะเป็นระยะ ๕๐.๑๕ เมตร และลึกเข้าไปในที่ดินของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ เป็นระยะ ๔๙.๘๕ เมตร ส่วนด้านทิศใต้ผ่านที่สาธารณะเป็นระยะ ๔๙.๖๐ เมตร และลึกเข้าไปในที่ดินของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ เป็นระยะ ๕๐.๔๐ เมตร ซึ่งอาคารพิพาทอยู่ห่างเกินกว่าระยะ ๑๐๐ เมตร จากแนวชายฝั่งที่ระดับน้ำทะเลปานกลาง จากหลักเกณฑ์และวิธีการดำเนินการของกรมโยธาธิการและผังเมืองดังกล่าว เห็นได้ว่ากรมโยธาธิการและผังเมืองได้ดำเนินการวัดระยะห่างโดยถูกต้องแล้ว และเมื่อปรากฎว่าอาคารพิพาทของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ อยู่ห่างเกินกว่าระยะ ๑๐๐ เมตรจากแนวชายฝั่งที่ระดับน้ำทะเลปานกลาง อาคารพิพาทจึงไม่ได้อยู่ในบริเวณระยะ ๒๐๐ เมตร โดยวัดจากเขตควบคุมการก่อสร้างอาคารตามแผนที่ท้ายพระราชกฤษฎีกาดังกล่าว ตามข้อ ๓ ของกฎกระทรวง ฉบับที่ ๘ (พ.ศ. ๒๕๑๙) ออกตามความในพระราชบัญญัติควบคุมการก่อสร้างอาคาร พุทธศักราช ๒๔๗๙ ซึ่งแก้ไขเพิ่มเติมโดยข้อ ๒ ของกฎกระทรวง ฉบับที่ ๙ (พ.ศ. ๒๕๒๑) ออกตามความในพระราชบัญญัติควบคุมการก่อสร้างอาคาร พุทธศักราช ๒๔๗๙ สำหรับข้ออ้างของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ถึงที่ ๕ และที่ ๙ ถึงที่ ๑๐ ที่อ้างว่าส่วนของอาคารทิศใต้ที่เป็นขอบเขตนอกสุดอาคารอยู่ห่างจากแนวเขตที่ดินโฉนดเลขที่ ๑๑๔๙ ของนายเกรียงชัย พานิชภักดี น้อยกว่า ๖ เมตร ศาลเห็นว่า นายเกรียงชัย พานิชภักดี ซึ่งเป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์ที่ดินโฉนดเลขที่ ๑๑๔๙ ได้จดทะเบียนต่อเจ้าพนักงานที่ดินเมื่อวันที่ ๓๐ พฤศจิกายน ๒๕๔๘ ให้ที่ดินดังกล่าวตกอยู่ในภาระจำยอมเรื่องทางเดิน ทางรถยนต์ และสาธารณูปโภคทุกชนิดของที่ดินโฉนดเลขที่ ๑๐๔๖๐๖ และเลขที่ ๑๒๓๒๓๘ และได้ทำหนังสือลงวันที่ ๒๖ ธันวาคม ๒๕๔๘ ยินยอมให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ก่อสร้างอาคารในที่ดินดังกล่าวได้ ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ จึงได้ภาระจำยอมในที่ดินโฉนดเลขที่๑๑๔๙ มาโดยนิติกรรม ซึ่งมีผลบังคับให้นายเกรียงชัย รวมถึงบุคคลภายนอกหรือผู้รับโอนกรรมสิทธิ์ที่ดินโฉนดเลขที่ ๑๑๔๙ ไม่สามารถใช้ประโยชน์ในที่ดินดังกล่าวในทางที่ขัดต่อประโยชน์เกี่ยวกับทางเดิน ทางรถยนต์ และสาธารณูปโภคทุกชนิดของที่ดินโฉนดเลขที่ ๑๐๔๖๐๖ และเลขที่ ๑๒๓๒๓๘ ได้ ตามมาตรา ๑๒๙๙ วรรคหนึ่ง และมาตรา ๑๓๘๗ แห่งประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ ต่อมาเมื่อผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ได้ยื่นคำขออนุญาตก่อสร้างอาคารพิพาทโดยนำที่ดินโฉนดเลขที่ ๑๑๔๙ มาใช้ขออนุญาตร่วมกับที่ดินโฉนดเลขที่ ๑๐๔๖๐๖ และเลขที่ ๑๒๓๒๓๘ โดยใช้เป็นถนนภายในโครงการก่อสร้างอาคารพิพาทกว้าง ๖ เมตร ซึ่งตามผังต่อโฉนดที่ดินและผังบริเวณของโครงการปรากฏว่าตัวอาคารพิพาทตั้งอยู่บนที่ดินโฉนดเลขที่ ๑๐๔๖๐๖ และเลขที่ ๑๒๓๒๓๘ โดยมีส่วนของอาคารด้านทิศใต้ที่เป็นขอบเขตนอกสุดของอาคารอยู่ห่างจากแนวเขตที่ดินโฉนดเลขที่ ๑๑๔๙ เพียง ๑ เมตร แต่เมื่อรวมกับที่ดินโฉนดเลขที่ ๑๑๔๙ ซึ่งเป็นภาระจำยอมของที่ดินโฉนดเลขที่ ๑๐๔๖๐๖ และเลขที่ ๑๒๓๒๓๘ และใช้เป็นถนนภายในโครงการก่อสร้างอาคารพิพาทกว้าง ๖ รวมเป็น ๗ เมตร อาคารพิพาทดังกล่าวจึงมีส่วนที่เป็นขอบเขตนอกสุดของอาคารไม่ว่าจะอยู่ในระดับพื้นดินหรือต่ำกว่าระดับพื้นดินห่างจากเขตที่ดินของผู้อื่นหรือถนนสาธารณะไม่น้อยกว่า ๖ เมตร ตามข้อ ๔ ของกฎกระทรวง ฉบับที่ ๓๓ (พ.ศ. ๒๕๓๕) ออกตามความในพระราชบัญญัติควบคุมอาคาร พ.ศ. ๒๕๒๒ ซึ่งแก้ไขเพิ่มเติมโดยข้อ ๗ ของกฎกระทรวง ฉบับที่ ๕๐ (พ.ศ. ๒๕๔๐) ตามความในพระราชบัญญัติควบคุมอาคาร พ.ศ. ๒๕๒๒ นอกจากนี้ พื้นที่บริเวณตำบลหนองปรือ อำเภอบางละมุง จังหวัดชลบุรี ซึ่งเป็นบริเวณที่ก่อสร้างอาคารพิพาทได้ถูกกำหนดให้เป็นพื้นที่สีแดงประเภทพาณิชยกรรม ให้ใช้ประโยชน์ที่ดินเพื่อพาณิชยกรรม การอยู่อาศัย สถาบันราชการ การสาธารณูปโภคและสาธารณูปการเป็นส่วนใหญ่ ตามข้อ ๗ (๓) ประกอบข้อ ๑๐ ของกฎกระทรวงให้ใช้บังคับผังเมืองรวมเมืองพัทยา จังหวัดชลบุรี พ.ศ. ๒๕๔๖ พื้นที่บริเวณดังกล่าวจึงสามารถออกใบอนุญาตให้ก่อสร้างอาคารพิพาทซึ่งใช้ประโยชน์เพื่อการอยู่อาศัยได้ ข้อกล่าวอ้างข้างต้นของผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสิบดังกล่าวไม่อาจรับฟังได้ ดังนั้น การที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ มีคำสั่งอนุญาตให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ก่อสร้างอาคารพิพาท ตามใบอนุญาตเลขที่ ๑๖๒/๒๕๕๐ ลงวันที่ ๒๘ พฤศจิกายน ๒๕๔๙ จึงเป็นคำสั่งที่ชอบด้วยกฎหมาย
พิพากษายกฟ้อง
ข้อ 2. ผู้ฟ้องคดีทั้ง 8 มีความประสงค์ขออุทธรณ์คำพิพากษาของศาลปกครองระยอง ต่อศาลปกครองสูงสุด โดยมีเหตุผล ข้อเท็จจริง และข้อกฎหมาย ดังต่อไปนี้
ตามที่ศาลปกครองระยองได้โปรดพิจารณาคดีนี้แล้วเห็นว่า “คดีมีประเด็นต้องวินิจฉัยว่า คำสั่งของผู้ถูกฟ้องคดีที่ 1 ที่อนุญาตให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ 2 ก่อสร้างอาคารที่พิพาท ตามใบอนุญาตเลขที่ 162/2550 ลงวันที่ 28 พฤศจิกายน 2549 เป็นคำสั่งที่ชอบด้วยกฎหมายหรือไม่
ในประเด็นการก่อสร้างอาคารของผู้ถูกฟ้องคดีที่ 2 ต้องปฏิบัติตาม กฎกระทรวงฉบับที่ 9 (พ.ศ.2521) ออกตามความในพระราชบัญญัติควบคุมการก่อสร้างอาคาร พ.ศ.2479 ที่กำหนดว่าบริเวณภายในระยะ 200 เมตร โดยวัดจากเขตควบคุมการก่อสร้างอาคารตามแผนที่ท้ายพระราชกฤษฎีกาให้ใช้พระราชบัญญัติควบคุมการก่อสร้างอาคาร พ.ศ.2479 ในท้องที่ตำบลบางละมุง ตำบลหนองปลาไหล ตำบลนาเกลือ และตำบลหนองปรือ อำเภอบางละมุง จังหวัดชลบุรี พ.ศ.2521 ด้านริมทะเล เป็นบริเวณซึ่งอาคารชนิดดังต่อไปนี้จะปลูกสร้างขึ้นมิได้...(8) อาคารที่มีความสูงจากระดับถนนเกิน 14 เมตร
ผู้ฟ้องคดีทั้ง 8 ขอเรียนต่อศาลว่า ที่ศาลปกครองระยองได้โปรดพิจารณาวินิจฉัยในประเด็นนี้ว่า “....มีประเด็นต้องพิจารณาว่า การกำหนดบริเวณภายในระยะ 200 เมตร โดยวัดจากเขตควบคุมการก่อสร้างอาคารตามแผนที่ท้ายพระราชกฤษฎีกาดังกล่าว ด้านริมทะเล ให้เป็นบริเวณซึ่งอาคารที่มีความสูงจากระดับถนนเกินกว่า 14 เมตร จะปลูกสร้างมิได้ ตามกฎกระทรวงดังกล่าวมีหลักเกณฑ์และวิธีการวัดอย่างไร...”
โดยศาลปกครองระยองได้โปรดวินิจฉัยว่า “...เห็นว่า ตามแผนที่ท้ายพระราชกฤษฎีกาดังกล่าวได้กำหนดให้เครื่องหมายแนวเขตควบคุมการก่อสร้างอาคารอยู่ห่างจากแนวชายฝั่งที่ระดับน้ำทะเลปานกลางเป็นระยะ 100 เมตร ซึ่งตามกฎกระทรวง ฉบับที่ 9 (พ.ศ.2521) ออกตามความในพะราชบัญญัติควบคุมการก่อสร้างอาคาร พุทธศักราช 2479 กำหนดให้วัดจากเขตควบคุมการก่อสร้างอาคาร ดังนั้น การวัดระยะห่างจากเขตควบคุมการก่อสร้างอาคารจึงต้องเริ่มวัดจากแนวชายฝั่งที่ระดับน้ำทะเลปานกลางก่อนเพื่อหาแนวเขตควบคุมการก่อสร้างอาคาร โดยวัดจากแนวชายฝั่งที่ระดับน้ำทะเลปานกลางออกไปด้านทะเลเป็นระยะ 100 เมตร จึงจะเป็นเขตควบคุมการก่อสร้างอาคารตามแผนที่ท้ายพระราชกฤษฎีกาดังกล่าว และต่อมาเมื่อวัดจากเขตควบคุมการก่อสร้างอาคารเข้ามาในแผ่นดินเป็นระยะ 200 เมตร ก็จะเป็นบริเวณภายในระยะ 200 เมตร โดยวัดจากเขตควบคุมการก่อสร้างอาคาร...”
ซึ่งศาลปกครองรับฟังข้อเท็จจริงจากการวัดระยะห่างจากแนวชายฝั่งที่ระดับน้ำทะเลปานกลางของกรมโยธาธิการและผังเมือง แล้ว วินิจฉัยว่า “...เห็นได้ว่า กรมโยธาธิการและผังเมืองได้ดำเนินการวัดระยะห่างโดยถูกต้องแล้ว และเมื่อปรากฏว่าอาคารพิพาทของผู้ถูกฟ้องคดีที่ 2 อยู่ห่างเกินกว่าระยะ 100 เมตร จากแนวชายฝั่งที่ระดับน้ำทะเลปานกลาง อาคารที่พิพาทจึงไม่ได้อยู่ในบริเวณระยะ 200 เมตร โดยวัดจากเขตควบคุมการก่อสร้างอาคารตามแผนที่แนบท้ายพระราชกฤษฎีกาดังกล่าว ตามข้อ 3 ของกฎกระทรวงฉบับที่ 8 (พ.ศ.2519) ออกตามความในพระราชบัญญัติควบคุมการก่อสร้างอาคาร พ.ศ.2479 ซึ่งแก้ไขเพิ่มเติมโดยข้อ 2 ของกฎกระทรวงฉบับที่ 9 (พ.ศ.2521) ออกตามความในพระราชบัญญัติควบคุมการก่อสร้างอาคาร พ.ศ. 2479...
...ดังนั้นการที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ 1 มีคำสั่งอนุญาตให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ 2 ก่อสร้างอาคารพิพาท ตามใบอนุญาตเลขที่ 162/2550 ลงวันที่ 28 พฤศจิกายน 2549 จึงเป็นคำสั่งที่ชอบด้วยกฎหมาย”
ด้วยความเคารพต่อคำพิพากษาของศาลปกครองระยอง แต่ผู้ฟ้องคดีทั้ง 8 ไม่อาจเห็นพ้องด้วยกับ คำพิพากษาดังกล่าวได้ เนื่องจาก การรับฟังข้อเท็จจริง การวินิจฉัยตีความ บังคับใช้กฎหมายในการควบคุมการก่อสร้างอาคารที่เกี่ยวข้อง ของคำพิพากษาของศาลปกครองระยองดังกล่าว ยังมีความผิดพลาดคลาดเคลื่อนในข้อเท็จจริงและข้อกฎหมาย ในลักษณะที่ขัดหรือแย้งต่อวัตถุประสงค์ หรือเจตนารมณ์ของกฎหมาย ที่รับรองและคุ้มครองไว้ ส่งผลกระทบต่อประโยชน์ของผู้ฟ้องคดีทั้ง 8 และประโยชน์สาธารณะในการรักษาคุณภาพสิ่งแวดล้อม ดังที่จะได้เรียนต่อศาลปกครองสูงสุดต่อไปในอุทธรณ์นี้
2.1 ในการตีความบังคับใช้กฎหมาย ควบคุมการก่อสร้างอาคารของกฎกระทวงฉบับที่ 9 (พ.ศ.2521) ออกตามความในพระราชบัญญัติควบคุมการก่อสร้างอาคาร พ.ศ. 2479 ต้องพิจารณาถึงวัตถุประสงค์และเจตนารมณ์ของกฎหมายที่เกี่ยวข้อง โดยในท้องที่ ตำบลหนองปรือ อำเภอบางละมุง จังหวัดชลบุรี ซึ่งเป็นสถานที่ตั้งของอาคารที่พิพาทคดีนี้ เริ่มมีการตรากฎหมายเพื่อกำหนดเขตควบคุมการก่อสร้างอาคารครั้งแรก คือ
กฎกระทรวงฉบับที่ 8 (พ.ศ.2519) ออกตามความในพระราชบัญญัติควบคุมการก่อสร้างอาคาร พ.ศ. 2479 ซึ่งมีเหตุผล หรือกล่าวอีกนัยหนึ่งคือเจตนารมณ์ในการประกาศใช้กฎกระทรวงดังกล่าว คือ “ตามที่ได้มีพระราชกฤษฎีกาให้ใช้พระราชบัญญัติควบคุมการก่อสร้างอาคาร พ.ศ.2479 ในเขตท้องที่บางแห่งในตำบลบางละมุง ตำบลนาเกลือ และตำบลหนองปรือ อำเภอบางละมุง จังหวัดชลบุรี พ.ศ.2499 และท้องที่ดังกล่าวเป็นสถานที่ตากอากาศของประชาชน สมควรห้ามมิให้ปลูกสร้างอาคารบางชนิดที่เห็นว่าอาจก่อให้เกิดความเดือดร้อนรำคาญ และก่อให้เกิดสิ่งปฏิกูลต่างๆ และทำให้สภาพแวดล้อมเสียไป จึงจำเป็นต้องออกกฎกระทรวงฉบับนี้”
ผู้ฟ้องคดีทั้ง 8 ได้มีหนังสือขอความอนุเคราะห์จากสำนักงานกฤษฎีกา เพื่อคัดถ่ายรายงานร่างกฎกระทรวงฉบับที่ 8 (พ.ศ.2519)ฯ และ ฉบับที่ 9 (พ.ศ.2521)ฯ แต่ปรากฏว่าสำนักงานกฤษฎีกาแจ้งว่าไม่สามารถอนุญาตให้คัดถ่ายได้เนื่องจากเป็นเอกสารที่อยู่ในชั้นความลับที่ไม่อาจจะเผยแพร่ทั่วไปได้ แต่อนุญาตให้ตรวจสอบได้จากข้อมูลที่ได้เก็บไว้ในเครื่องคอมพิวเตอร์ ผู้ฟ้องคดีทั้ง 8 จึงได้คัดลอกมา มีเนื้อหาใจความที่เกี่ยวเนื่องกับเจตนารมณ์ในการตรากฎกระทรวงฉบับที่8 (พ.ศ.2519)ฯ โดยสังเขป ดังนี้
กระทรวงมหาดไทยได้เสนอร่างกฎกระทรวง โดยให้เหตุผลในการเสนอเป็น บันทึกหลักการและเหตุผลประกอบร่างกฎกระทรวง......ซึ่งต่อมาได้ประกาศใช้เป็นกฎกระทรวงฉบับที่ 8 (พ.ศ.2519) ออกตามความในพระราชบัญญัติควบคุมการก่อสร้างอาคาร พ.ศ. 2479 ไว้ว่า “ตามที่มีพระราชกฤษฎีกาให้ใช้พระราชบัญญัติควบคุมการก่อสร้างอาคาร พ.ศ.2479 ในเขตท้องที่บางแห่งในตำบลบางละมุง ตำบลนาเกลือ และตำบลหนองปรือ อำเภอบางละมุง จังหวัดชลบุรี พ.ศ.2499 เป็นเวลานานแล้วนั้น บัดนี้ปรากฏว่า เขตท้องที่ดังกล่าวนี้ เป็นสถานที่พักตากอากาศ และได้มีผู้ปลูกสร้างอาคารที่พักตากอากาศ โรงแรม แฟลต เป็นจำนวนมาก จึงจำเป็นต้องห้ามมิให้ปลูกสร้างอาคารบางชนิด ที่เห็นว่า อาจเกิดความเดือดร้อน รำคาญ และก่อให้เกิดสิ่งปฏิกูลต่างๆ และทำให้ธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมเสียไป จึงเห็นควรออกกฎกระทรวงกำหนดบริเวณ ห้ามมิให้ปลูกสร้างอาคารบางชนิดในท้องที่ดังกล่าว”
ซึ่งในการประชุมเพื่อพิจารณาร่างกฎกระทรวงดังกล่าว ได้มีการแสดงความเห็น อีกหลายประการ โดยเฉพาะในเรื่องวัตถุประสงค์หรือเจตนารมณ์ในการออกกฎกระทรวงนั้นชัดเจนอย่างยิ่งว่าต้องการควบคุมอาคารที่ตั้งอยู่บนพื้นดิน โดยจะเห็นได้จาก ร่างกฎกระทรวงฉบับนี้ ในร่างที่ 1 ได้มีเจตนากำหนดเขตควบคุมการก่อสร้างอาคารไว้ว่า
“.....ข้อ 2. ในกฎกระทรวง
“ถนนเลียบริมทะเล” หมายความว่า ถนนที่มีแนวเลียบตามฝั่งทะเล โดยมีเขตทางของถนนด้านฝั่งทะเล ห่างจากเขตควบคุมการก่อสร้างอาคารด้านริมทะเลไม่เกิน 50 เมตร
.....ข้อ 4. ให้ภายในระยะ 50 เมตร จากเขตควบคุมการก่อสร้างด้านริมทะเลและภายในระยะ 50 เมตร จากเขตทางของถนนเลียบริมทะเลเป็นบริเวณซึ่งอาคารดังต่อไปนี้ปลูกสร้างมิได้.....”
โดยในการประชุมร่างกฎกระทรวงฉบับดังกล่าว เมื่อวันที่ 17 กุมภาพันธ์ 2519 ผู้แทนของกรมโยธาธิการ ได้ชี้แจงอธิบายถึงความประสงค์ของการออกกฎกระทรวงฉบับนี้ว่า “เพื่อให้บริเวณเขตควบคุมการก่อสร้างซึ่งเป็นสถานที่ตากอากาศและสามารถทำรายได้ให้กับประเทศชาติได้มาก เป็นบริเวณที่ควรจะควบคุมการก่อสร้างต่างๆเพื่อให้เป็นที่สวยงาม เหมาะแก่การท่องเที่ยว จึงห้ามปลูกสร้างโรงงานบางชนิด” และชี้แจงอีกว่า “ถนนเลียบริมทะเล กำหนดไว้เพราะอยากให้ชัดแจ้งว่า คลุมเฉพาะริมทะเลและจะได้คลุมถึงถนนตัดใหม่ด้วย....” และ “...ความประสงค์ของเรา ต้องการ
1) ต้องการควบคุมอาคารจากริมทะเลขึ้นมา 50 เมตร ไม่ว่าจะถึงขอบทางหรือไม่
2) ต้องการจากริมทะเลไปถึงเขตทาง ถ้าระยะไม่ถึง 50 เมตร จะต้องควบคุมจากแนวเขตทางอีกด้านหนึ่งออกไปอีก 50 เมตร
3) ห้ามบริเวณตามแนวเขต พระราชกฤษฎีกาให้ใช้พระราชบัญญัติควบคุมการก่อสร้างอาคาร พ.ศ.2479 ในเขตท้องที่บางแห่งในตำบลบางละมุง ตำบลนาเกลือ และตำบลหนองปรือ อำเภอบางละมุง จังหวัดชลบุรี พ.ศ.2499 ทั้งหมด ยกเว้นพวกที่ทำอยู่แล้ว....”
การประชุมร่างกฎกระทรวง เมื่อวันที่ 26 กุมภาพันธ์ 2519 จึงได้มีการเสนอร่างที่ได้แก้ไข เป็นว่า “ ข้อ 4. ให้กำหนดบริเวณภายในระยะ 100 เมตร โดยวัดจากเขตควบคุมการก่อสร้างอาคาร ตามแผนที่ท้ายพระราชกฤษฎีกา ตามข้อ 1. ด้านริมทะเล เข้าไปบนฝั่ง เป็นบริเวณซึ่งอาคารชนิดดังต่อไปนี้จะปลูกสร้างขึ้นมิได้ (1)-(8)....” แต่มีผู้เสนอว่าควรตัดคำว่า เข้าไปบนฝั่งออกไป ซึ่งที่ประชุมเห็นด้วย จึงได้ตัดออกไป จนในที่สุดจึงได้ประกาศใช้เป็นกฎกระทรวงฉบับที่ 8 (พ.ศ.2519)ฯ
จากบันทึกหลักการและเหตุผล ประกอบการเสนอร่างกฎกระทรวง ฉบับที่ 8 (พ.ศ.2519)ฯ และรายงานการประชุมพิจารณาร่างกฎกระทรวงฉบับดังกล่าวข้างต้น เห็นได้ว่า หลักการและเหตุผล หรืออีกนัยหนึ่งคือเจตนารมณ์ของการตรากฎหมายนั้น เนื่องมาจากมีการปลูกสร้างอาคาร ที่พักตากอากาศ โรงแรม แฟลต เป็นจำนวนมาก จึงห้ามมิให้ปลูกสร้างอาคารบางชนิด ที่เห็นว่า อาจเกิดความเดือดร้อน รำคาญ และก่อให้เกิดสิ่งปฏิกูลต่างๆ และทำให้ธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมเสียไป ดังนั้นเจตนารมณ์ในการตรากฎหมายเพื่อห้ามการปลูกสร้างอาคารที่จะปลูกสร้างบนพื้นดินด้านริมทะเลเท่านั้น มิได้มีการกล่าวถึงการปลูกสร้างอาคารในท้องทะเลแต่อย่างใด และจะเห็นได้จากร่างกฎกระทรวงฉบับแรกได้มีการให้เหตุผลจากผู้แทนกรมโยธาผู้เสนอร่างกฎกระทรวงไว้ชัดเจนว่า “ที่กำหนด ถนนเลียบริมทะเล ไว้เพราะอยากให้ชัดแจ้งว่า คลุมเฉพาะริมทะเลและจะได้คลุมถึงถนนตัดใหม่ด้วย...” จึงเห็นได้ชัดเจนเป็นอย่างยิ่งว่าเจตนารมณ์ของกฎกระทรวงฉบับที่ 8 (พ.ศ.2519)ฯ ต้องการควบคุมอาคารที่จะก่อสร้างบนพื้นดินเท่านั้น
จากเจตนารมณ์ของกฎกระทรวงฉบับที่ 8 (พ.ศ.2519) ออกตามความในพระราชบัญญัติควบคุมการก่อร้างอาคาร พ.ศ.2479 ดังกล่าวเห็นได้ว่า เป็นการตรากฎกระทรวงขึ้นโดยมีวัตถุประสงค์สำคัญในการ ควบคุมการปลูกสร้างอาคาร ในเขตท้องที่ตามกฎกระทรวง โดยกำหนดเงื่อนไขในการปลูกสร้างอาคารชนิดต่างๆ ไว้ดังนี้
...ข้อ 2. ให้กำหนดบริเวณพื้นที่ตามที่กฎกระทรวงนี้ใช้บังคับเป็นบริเวณ ซึ่งอาคารชนิดดังต่อไปนี้จะปลูกสร้างขึ้นมิได้
(1)...- (14)...
ข้อ 3. ให้กำหนดบริเวณภายในระยะ 100 เมตร โดยวัดจากเขตควบคุมการก่อสร้างอาคารตามแผนที่ท้ายพระราชกฤษฎีกาให้ใช้พระราชบัญญัติควบคุมการก่อสร้างอาคาร พุทธศักราช 2479 ในท้องที่ตำบลบางละมุง ตำบลนาเกลือ และตำบลหนองปรือ อำเภอบางละมุง จังหวัดชลบุรี พ.ศ.2499 ด้านริมทะเล เป็นบริเวณซึ่งอาคารดังต่อไปนี้จะปลูกสร้างขึ้นมิได้
(1) สถานที่เก็บและจำหน่ายเชื้อเพลิง
(2) โรงมหรสพ
(3) ห้องแถว
(4) ตึกแถว
(5) ตลาดสด
(6) โรงซ่อมหรือโรงพ่นสีรถยนต์หรือจักรยานยนต์
(7) โรงเก็บสินค้า
(8) อาคารที่มีความสูงจากระดับถนนเกิน 14 เมตร
ข้อ 4. ภายในบริเวณตามข้อ 3
(1)...(2)
รายละเอียดปรากฏตามกฎกระทรวงฉบับที่ 8 (พ.ศ.2519) ออกตามความในพระราชบัญญัติควบคุมการก่อสร้างอาคาร พ.ศ. 2479 เอกสารท้ายคำอุทธรณ์หมายเลข 1
จากข้อบัญญัติของกฎกระทรวงฉบับที่ 8 (พ.ศ.2519) ฯ ข้างต้นจะเห็นได้ว่า อาคารที่ถูกควบคุม มิให้ก่อสร้างและถูกกำหนดเงื่อนไขบริเวณห้ามมิให้ก่อสร้างอาคารบางประเภท ภายในเขตท้องที่ตามกฎกระทรวงฉบับนี้ เป็นอาคารที่เล็งเห็นได้ว่าหากมีการก่อสร้างขึ้นอาจก่อให้เกิดความเดือดร้อนรำคาญ และก่อให้เกิดสิ่งปฏิกูลต่างๆ และทำให้สภาพแวดล้อมเสียไป โดยเจตนารมณ์ของการตรากฎหมายนี้เพื่อ ควบคุมการก่อสร้างอาคารบนพื้นดิน มิใช่การกำหนดเพื่อควบคุมการก่อสร้างอาคารในท้องทะเล อีกทั้งเป็นการตรากฎหมายเพื่อรักษาสิ่งแวดล้อมของเมืองที่ติดทะเล ซึ่งจะเห็นได้จากการบัญญัติให้มี ข้อกำหนดระยะห่างระหว่างทะเลกับอาคารที่ห้ามก่อสร้าง และกำหนดประเภทอาคารที่ห้ามก่อสร้าง เป็นสาระสำคัญ เพื่อรักษาสภาพแวดล้อมของสถานที่ตากอากาศทางทะเลของประเทศไทยไว้ให้สวยงามและมีสภาพแวดล้อมที่ดีต่อไป
ซึ่งต่อมา ได้มีการประกาศใช้พระราชกฤษฎีกา ให้ใช้พระราชบัญญัติควบคุมการก่อสร้างอาคาร พ.ศ.2479 ในท้องที่ตำบลบางละมุง ตำบลหนองปลาไหล ตำบลนาเกลือ และตำบลหนองปรือ อำเภอบางละมุง จังหวัดชลบุรี พ.ศ.2521 โดยมีเหตุผลในการประกาศใช้ คือ “เนื่องจากการปลูกสร้างอาคารในท้องที่ ตำบลบางละมุง ตำบลหนองปลาไหล ตำบลนาเกลือ และตำบลหนองปรือ อำเภอบางละมุง จังหวัดชลบุรี ได้ขยายตัวอย่างรวดเร็วและปรากฏว่า การปลูกสร้างอาคารบางแห่งมิได้อยู่ภายใต้บทบัญญัติแห่งกฎหมาย ว่าด้วยการก่อสร้างอาคาร ทั้งนี้ เพราะเหตุว่าแนวเขตควบคุมการก่อสร้างอาคารตามที่ปรากฏในแผนที่ท้ายพระราชกฤษฎีกาให้ใช้พระราชบัญญัติควบคุมการก่อสร้างอาคาร พ.ศ.2479 ในท้องที่ตำบลบางละมุง ตำบลนาเกลือ และตำบลหนองปรือ อำเภอบางละมุง จังหวัดชลบุรี พ.ศ.2499 คลุมไม่ถึงพื้นที่ที่ได้มีการปลูกสร้างอาคารดังกล่าว สมควรปรับปรุงพระราชกฤษฎีกาดังกล่าวเสียใหม่ โดยขยายแนวเขตให้กว้างออกไปโดยเฉพาะด้านริมทะเล เพื่อให้เจ้าหน้าที่ท้องถิ่นสามารถเข้าไปดำเนินการตามที่กฎหมายบัญญัติได้จึงจำเป็นต้องตราพระราชกฤษฎีกานี้ขึ้น”
และเพื่อให้สอดคล้องกับการประกาศใช้พระราชกฤษฎีกาดังกล่าวข้างต้น จึงได้มีการประกาศใช้กฎกระทรวงฉบับที่ 9 (พ.ศ.2521) ออกตามความในพระราชบัญญัติควบคุมการก่อสร้างอาคาร พ.ศ.2479 โดยมีเหตุผลในการประกาศใช้กฎกระทรวงดังกล่าว คือ “เนื่องจากได้มีการปรับปรุงเขตควบคุมการก่อสร้างอาคารในท้องที่ ตำบลบางละมุง ตำบลนาเกลือ และตำบลหนองปรือ โดยขยายให้กว้างออกไปกว่าเดิม ตามที่ปรากฏในแผนที่ท้ายพระราชกฤษฎีกาให้ใช้พระราชบัญญัติควบคุมการก่อสร้างอาคาร พ.ศ.2479 ในท้องที่ ตำบลบางละมุง ตำบลหนองปลาไหล ตำบลนาเกลือ ตำบลหนองปรือ อำเภอบางละมุง จังหวัดชลบุรี พ.ศ.2521 สมควรแก้ไขกฎกระทรวง ฉบับที่ 8 (พ.ศ.2519) ออกความตามพระราชบัญญัติควบคุมการก่อสร้างอาคาร พ.ศ.2479 ว่าด้วยการห้ามมิให้ปลูกสร้างอาคารบางชนิดภายในแนวเขตควบคุมการก่อสร้างอาคารตามพระราชกฤษฎีกาฉบับดังกล่าวนี้เพื่อให้สอดคล้องและเหมาะสมยิ่งขึ้น จึงจำเป็นต้องออกกฎกระทรวงนี้”
รายละเอียดปรากฏตามพระราชกฤษฎีกาฯ พ.ศ.2521 และกฎกระทรวงฉบับที่ 9 (พ.ศ.2521) ฯ เอกสารท้ายอุทธรณ์ หมายเลข 2 และ 3 ตามลำดับ
โดยวัตถุประสงค์หรือเจตนารมณ์ ที่ใช้ในการประกาศใช้ พระราชกฤษฎีกาฯ พ.ศ.2521 และกฎกระทรวงฉบับที่ 9 (พ.ศ.2521 ) ฯ ก็เนื่องจาก
1. มีการปรับปรุงเขตควบคุมการก่อสร้างอาคารในเขตท้องที่ตำบลบางละมุง ตำบลนาเกลือ และตำบลหนองปรือ อำเภอบางละมุง จังหวัดชลบุรี โดยมีการเพิ่มเขตท้องที่ในการบังคับใช้พระราชกฤษฎีกาฯ พ.ศ.2521 และกฎกระทรวงฉบับที่ 9 (พ.ศ.2521)ฯ อีก 1 ท้องที่ คือ ตำบลหนองปลาไหล เป็นการเพิ่มเติมจากกฎกระทรวงฉบับที่ 8 (พ.ศ.2519)ฯ ซึ่งจะเห็นได้ว่าการเพิ่มเขตท้องที่ในการควบคุมการก่อสร้างนี้มิได้มีวัตถุประสงค์หรือเจตนารมณ์เพื่อขยายเขตควบคุมการก่อสร้างไปในท้องทะเลแต่อย่างใด
2. ซึ่งนอกจากการเพิ่มท้องที่ในการใช้บังคับเขตควบคุมการก่อสร้างดังกล่าวในข้อ 1 แล้ว พระราชกฤษฎีกาฯ พ.ศ.2521 และกฎกระทรวงฉบับที่ 9 (พ.ศ.2521 ) ฯ ยังมีเหตุผลในการประกาศใช้อีก 1 ประเด็น กล่าวคือ กฎกระทรวงฉบับที่ 9 (พ.ศ.2521) ได้มีการปรับปรุงแก้ไขบทบัญญัติในข้อ 3. กำหนดบริเวณภายในระยะ 200 เมตร โดยวัดจากเขตควบคุมการก่อสร้างอาคาร ตามแผนที่ท้ายพระราชกฤษฎีกาฯ พ.ศ.2521 ด้านริมทะเล เป็นบริเวณซึ่งอาคารตามข้อ 3 (1)-( 8 ) จะปลูกสร้างขึ้นมิได้ เมื่อต้องตีความให้สอดคล้องสัมพันธ์กันกับวัตถุประสงค์หรือเจตนารมณ์ของกฎกระทรวงฉบับที่ 8 (พ.ศ.2519)ฯ ที่บัญญัติไว้ในข้อ 3. ว่าให้กำหนดบริเวณภายในระยะ 100 เมตร โดยวัดจากเขตควบคุมการก่อสร้างตามแผนที่ท้ายพระราชกฤษฎีกาฯพ.ศ.2499 ด้านริมทะเล เป็นบริเวณซึ่งอาคารชนิด (1)-(8) ก่อสร้างขึ้นมิได้ จะเห็นได้ว่า กฎกระทรวงฉบับที่ 9 (พ.ศ.2521) เป็นการขยายระยะการควบคุมการก่อสร้างอาคารตามข้อ 3. (1)-(8) จากเดิม 100 เมตร เป็น 200 เมตร และหากพิจาณาจากบทบัญญัติในข้อ 3. ของกฎกระทรวงทั้งสองฉบับจะเห็นว่ามีการระบุเขตพื้นที่ที่ใช้บังคับไว้ชัดเจนคือ “...ด้านริมทะเล...” ดังนั้นจึงต้องต้องตีความว่าเป็นการขยายระยะ ด้านริมทะเลเข้าไปบนฝั่ง เพื่อป้องกันการปลูกสร้างอาคารที่มีลักษณะต้องห้ามตามกฎกระทรวงฉบับที่ 8 และ กฎกระทรวงฉบับที่ 9 บัญญัติไว้ เพื่อให้สอดคล้องและเหมาะสมยิ่งขึ้น
2.2 ประกอบกับ เมื่อพิจารณาจาก ประเภทของอาคารที่ควบคุมการปลูกสร้างตามข้อ 3(1)-(8) ของกฎกระทรวง ฉบับที่ 8 (พ.ศ.2519)ฯ และฉบับที่ 9 (พ.ศ.2521)ฯ ดังกล่าว จะเห็นได้ว่า เป็นอาคารที่โดยสภาพและการใช้ประโยชน์ต้องปลูกสร้างบนพื้นดินทั้งสิ้น ไม่สามารถปลูกสร้างในทะเลได้อย่างแน่นอน โดยเฉพาะอย่างยิ่งหาก พิจารณาถึงเจตนารมณ์ของการตรากฎหมายแล้วจะเห็นได้ว่า เป็นการตรากฎหมายเพื่อรักษาสิ่งแวดล้อมของเมืองที่ติดทะเล ซึ่งจะเห็นได้จากการบัญญัติให้มี ข้อกำหนดระยะห่างระหว่างทะเลกับอาคารที่ห้ามก่อสร้าง และกำหนดประเภทอาคารที่ห้ามก่อสร้าง เป็นสาระสำคัญ จึงไม่อาจตีความคำว่า “ขยายให้กว้างออกไปจากเดิม” ตามหมายเหตุท้ายกฎกระทรวงฉบับที่ 9 (พ.ศ.2521)ฯ ว่าให้ขยายเขตควบคุมการก่อสร้างอาคารลงไปในทะเลได้ เพราะจะทำให้การขยายควบคุมการก่อสร้างอาคารไม่สามารถบังคับใช้ได้จริงตามวัตถุประสงค์และเจตนารมณ์ของกฎกระทรวงดังกล่าว จึงต้องตีความว่ากฎกระทรวงฉบับที่ 9 (พ.ศ.2521) ฯ ข้อ 3. ที่ให้กำหนดบริเวณภายในระยะ 200 เมตร......เป็นการขยายเขตควบคุมการก่อสร้างอาคาร ตาม ข้อ 3. (1)-(8) จากด้านริมทะเลเข้าไปบนแผ่นดินให้กว้างออกไปจากเดิม 100 เมตร เป็น 200 เมตร
2.3 นอกจากนี้ การที่ศาลปกครองระยอง ได้โปรดวินิจฉัยว่า “...การวัดระยะห่างจากเขตควบคุมการก่อสร้างอาคารจึงต้องเริ่มวัดจากแนวชายฝั่งที่ระดับน้ำทะเลปานกลางก่อนเพื่อหาแนวเขตควบคุมการก่อสร้างอาคาร โดยวัดจากแนวชายฝั่งที่ระดับน้ำทะเลปานกลางออกไปด้านทะเลเป็นระยะ 100 เมตร จึงจะเป็นเขตควบคุมการก่อสร้างอาคารตามแผนที่ท้ายพระราชกฤษฎีกาดังกล่าว และต่อมาเมื่อวัดจากเขตควบคุมการก่อสร้างอาคารเข้ามาในแผ่นดินเป็นระยะ 200 เมตร ก็จะเป็นบริเวณภายระยะ 200 เมตร โดยวัดจากเขตควบคุมการก่อสร้างอาคาร...”
ด้วยความเคารพต่อคำพิพากษาของศาลปกครองระยอง ผู้ฟ้องคดีทั้ง 8 ไม่อาจเห็นพ้องด้วยกับวินิจฉัยดังกล่าว เนื่องจาก การตีความเขตควบคุมการก่อสร้างตามกฎกระทรวงฉบับที่ 9 (พ.ศ.2521)ฯ ของศาลปกครองระยองดังกล่าว เป็นการตีความที่ขยายเขตควบคุมการก่อสร้างลงไปในทะเล ซึ่งไม่เป็นไปตามเจตนารมณ์ของพระราชกฤษฎีฯ พ.ศ.2521 และกฎกระทรวงฉบับที่ 9 (พ.ศ.2521)ฯ ดังที่ได้เรียนต่อศาลปกครองสูงสุดไปแล้วใน ข้อ 2.1 และ 2.2 ข้างต้น อีกทั้งหากตีความตามที่ศาลปกครองระยองได้โปรดวินิจฉัยตีความดังกล่าวจะเป็นการทำให้มีการปลูกสร้างอาคารที่มีความสูงจากระดับถนนเกิน 14 เมตร ได้ใกล้ทะเลมากขึ้น อันเป็นการขัดต่อเจตนารมณ์ของกฎหมาย ดังจะได้เรียนรายละเอียดต่อศาลดังต่อไปนี้
จุดเริ่มต้นในการวัดระยะเขตควบคุมการก่อสร้างอาคาร ตามกฎกระทรวง ฉบับที่ 8 (พ.ศ.2519)ฯ ออกตามความในพระ ราชบัญญัติควบคุมการก่อสร้างอาคาร พ.ศ.2479 ข้อ 3. ที่บัญญัติว่า “ ให้กำหนดบริเวณภายในระยะ 100 เมตร โดยวัดจากเขตควบคุมการก่อสร้างอาคาร ตามแผนที่ท้ายพระราชกฤษฎีกาให้ใช้พระราชบัญญัติควบคุมการก่อสร้างอาคาร พ.ศ.2479 ในท้องที่ตำบลบางละมุง ตำบลนาเกลือ และตำบลหนองปรือ อำเภอบางละมุง จังหวัดชลบุรี พ.ศ.2499 ด้านริมทะเล เป็นบริเวณซึ่งอาคารชนิดดังต่อไปนี้จะปลูกสร้างขึ้นมิได้ ....(8) อาคารที่มีความสูงจากระดับถนนเกิน 14 เมตร ”
จุดเริ่มต้นในการวัดระยะเขตควบคุมการก่อสร้างอาคาร ตามกฎกระทรวง ฉบับที่ 9 (พ.ศ.2521) ออกตามความในพระราชบัญญัติควบคุมการก่อสร้างอาคาร พ.ศ.2479 ข้อ 2. ให้ยกเลิกความในข้อ 3. แห่งกฎกระทรวงฉบับที่ 8 (พ.ศ.2519) ฯ ให้ใช้ข้อความต่อไปนี้แทน บัญญัติว่า “ข้อ 3. ให้กำหนดบริเวณ 200 เมตร โดยวัดจากเขตควบคุมการก่อสร้างอาคาร ตามแผนที่ท้ายพระราชกฤษฎีกาให้ใช้พระราชบัญญัติควบคุมการก่อสร้างอาคาร พ.ศ.2479 ในท้องที่ตำบลบางละมุง ตำบลหนองปลาไหล ตำบลนาเกลือ และตำบลหนองปรือ อำเภอบางละมุง จังหวัดชลบุรี พ.ศ.2521 ด้านริมทะเล เป็นบริเวณซึ่งอาคารชนิดดังต่อไปนี้จะปลูกสร้างขึ้นมิได้ ....(8) อาคารที่มีความสูงจากระดับถนนเกิน 14 เมตร ”
ผู้ฟ้องคดีทั้ง 8 ขอเรียนต่อศาลปกครองสูงสุดว่า จุดเริ่มต้นที่ใช้ในการวัดระยะเขตควบคุมการก่อสร้างอาคาร ตามกฎกระทรวงทั้งสองฉบับดังกล่าว ไม่ใช่จุดเดียวกัน โดย นายสุรพล พงษ์ไทยพัฒน์ วิศวกรใหญ่ ปฏิบัติหน้าที่แทนอธิบดีกรมโยธาธิการและผังเมือง ได้ชี้แจงเป็นหนังสือต่อศาลปกครองระยอง ไว้ว่า “ 2. ระยะ 100 เมตร ตามข้อ 3. ของกฎกระทรวง ฉบับที่ 8 (พ.ศ.2519) ออกตามความในพระราชบัญญัติควบคุมการก่อสร้างอาคาร พ.ศ.2479 กับระยะ 200 เมตร ตามข้อ 3. ของกฎกระทรวงฉบับที่ 9 (พ.ศ.2521) ออกตามความในพระราชบัญญัติควบคุมการก่อสร้างอาคาร พ.ศ.2479 ไม่ใช่แนวเดียวกัน เนื่องจากแนวชายฝั่งตามกฎกระทรวง ฉบับที่ 8 (พ.ศ.2519) ฯ มิได้กำหนดให้วัดที่ระดับน้ำทะเลปานกลาง แต่ตามกฎกระทรวง ฉบับที่ 9 (พ.ศ.2521)ฯ ให้วัดแนวชายฝั่งที่ระดับน้ำทะเลปานกลางเท่านั้น ”
รายละเอียดปรากฏตาม หนังสือกรมโยธาธิการและผังเมือง ด่วนที่สุด ที่ มท.0710/4245 ลงวันที่ 19 มิถุนายน 2550 เรื่อง คำสั่งเรียกให้ทำคำชี้แจง ซึ่งกรมโยธาธิการและผังเมืองได้นำส่งต่อศาล เอกสารท้ายอุทธรณ์ หมายเลข 4
ดังนั้น จากคำชี้แจงของกรมโยธาธิการและผังเมืองข้างต้น เห็นได้ว่า ตามกฎกระทรวงฉบับที่ 8 (พ.ศ.2519) ฯ เป็นการวัดระยะจากแนวชายฝั่งทะเล ซึ่งหมายถึง ระดับน้ำขึ้นสูงสุด ส่วน กฎกระทรวง ฉบับที่ 9 (พ.ศ.2521)ฯ ให้วัดแนวชายฝั่งที่ระดับน้ำทะเลปานกลาง ซึ่งหมายความว่าจุดเริ่มต้นในการวัดระยะเขตควบคุมการก่อสร้างอาคาร ของกฎกระทรวงทั้ง 2 ฉบับ ไม่ใช่จุดเดียวกัน
จุดเริ่มต้นในการวัดระยะตามกฎกระทรวง ฉบับที่ 8 (พ.ศ.2519)ฯ ตามที่กรมโยธาธิการและผังเมืองได้ชี้แจงไว้ข้างต้น คือเริ่มจากแนวชายฝั่งทะเล ซึ่งผู้ถูกฟ้องคดีที่ 1 ได้เคยตรวจสอบสถานที่ก่อสร้างอาคารที่พิพาทของผู้ถูกฟ้องคดีที่ 2 แล้ว ปรากฏว่า แนวชายฝั่งทะเล(ระดับน้ำขึ้นสูงสุด) จะอยู่ห่างจากเขตที่ดิน ของผู้ถูกฟ้องคดีที่ 2 เป็นระยะ 39 เมตร
รายละเอียดปรากฏตามหนังสือจากนายกเมืองพัทยา ถึงเลขาธิการสำนักนโยบายและแผนทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม ฉบับลงวันที่ 5 เมษายน 2550 ที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ 1 อ้างเป็นเอกสารท้ายคำให้การฉบับลงวันที่ 19 กรกฎาคม 2550 อันดับที่ 13 ซึ่งผู้ฟ้องคดีทั้ง 8 ขออ้างเป็นเอกสารท้ายอุทธรณ์ หมายเลข 5
แต่หากวัดจุดเริ่มต้นในการวัดระยะเขตควบคุมการก่อสร้างอาคาร ตามกฎกระทรวงฉบับที่ 9 (พ.ศ.2521)ฯ ตามที่ศาลปกครองระยองได้โปรดวินิจฉัยดังกล่าวข้างต้น คือ “...วัดระยะห่างจากเขตควบคุมการก่อสร้างอาคารจึงต้องเริ่มวัดจากแนวชายฝั่งที่ระดับน้ำทะเลปานกลางก่อนเพื่อหาแนวเขตควบคุมการก่อสร้างอาคาร โดยวัดจากแนวชายฝั่งที่ระดับน้ำทะเลปานกลางออกไปด้านทะเลเป็นระยะ 100 เมตร จึงจะเป็นเขตควบคุมการก่อสร้างอาคารตามแผนที่ท้ายพระราชกฤษฎีกาดังกล่าว และต่อมาเมื่อวัดจากเขตควบคุมการก่อสร้างอาคารเข้ามาในแผ่นดินเป็นระยะ 200 เมตร ก็จะเป็นบริเวณภายระยะ 200 เมตร โดยวัดจากเขตควบคุมการก่อสร้างอาคาร...” ซึ่งเป็นระยะเดียวกันกับที่กรมโยธาธิการและผังเมืองได้ดำเนินการวัดระยะตามคำสั่งของศาลปกครองระยอง โดยกรมโยธาธิการและผังเมืองได้จัดทำรายงานการดำเนินการวัดระยะดังกล่าว เสนอต่อศาลปกครองระยอง โดยสรุปผลการดำเนินการได้ว่า
(1) การวัดระยะจากแนวชายฝั่งที่ระดับน้ำทะเลปานกลาง ( + 0.00) ด้านทิศเหนือของที่ดินพิพาทวัดถึงหมุดหลักเขตที่ดิน จะได้ระยะ 50.15 เมตร วัดต่อเข้าไปในที่ดินพิพาทอีก 49.85 เมตร ก็จะระยะ 100 เมตร ที่วัดจากแนวชายฝั่งระดับน้ำทะเลปานกลาง ( + 0.00) ในด้านนี้
(2) การวัดระยะจากแนวชายฝั่งที่ระดับน้ำทะเลปานกลาง ( + 0.00) ด้านทิศใต้ของที่ดินพิพาทวัดถึงหมุดหลักเขตที่ดิน จะได้ระยะ 49.60 เมตร วัดต่อเข้าไปในที่ดินพิพาทอีก 50.40 เมตร ก็จะได้ระยะ 100 เมตร ที่วัดจากแนวชายฝั่งระดับน้ำทะเลปานกลาง ( + 0.00) ในด้านนี้
รายละเอียดปรากฏตาม คำร้องของผู้ถูกฟ้องคดีที่ 2 ฉบับลงวันที่ 2 มกราคม 2551
โดยตามกฎกระทรวงฉบับที่ 8 (พ.ศ.2519)ฯ ข้อ 3. บัญญัติว่า “ให้กำหนดบริเวณภายในระยะ 100 เมตร โดยวัดจากเขตควบคุมการก่อสร้างอาคาร ตามแผนที่ท้ายพระราชกฤษฎีกาฯ พ.ศ.2499 ด้านริมทะเล เป็นบริเวณซึ่งอาคารชนิดดังต่อไปนี้จะปลูกสร้างขึ้นมิได้ ....(8) อาคารที่มีความสูงจากระดับถนนเกิน 14 เมตร” เมื่อกรมโยธาธิการและผังเมืองได้ชี้แจงต่อศาลปกครองระยองว่าจุดเริ่มต้นในกรวัดระยะของกฎกระทรวงฉบับที่ 8 คือเริ่มวัดจากแนวชายฝั่งทะเล ซึ่งหมายถึง ระดับน้ำขึ้นสูงสุด เข้าไปบนฝั่ง 100 เมตร ซึ่งข้อเท็จจริงจากหนังสือฉบับลงวันที่ 5 เมษายน 2550 เอกสารท้ายอุทธรณ์หมายเลข 5 ปรากฏว่า ผู้ถูกฟ้องคดีที่ 1 เคยวัดระยะจากแนวชายฝั่งทะเล(ระดับน้ำขึ้นสูงสุด) ไปถึงหลักหมุดที่ดินของผู้ถูกฟ้องคดีที่ 2 เป็นระยะ 39 เมตรดังนั้น เขตควบคุมอาคารตามกฎกระทรวงฉบับที่ 8 (2519)ฯ จึงต้องลึกเข้าไปในเขตที่ดินของผู้ถูกฟ้องคดีที่ 2 เป็นระยะ 61 เมตร
กฎกระทรวงฉบับที่ 9 (พ.ศ.2521)ฯ ข้อ 3. ที่บัญญัติว่า “ ให้กำหนดบริเวณ 200 เมตร โดยวัดจากเขตควบคุมการก่อสร้างอาคาร ตามแผนที่ท้ายพระราชกฤษฎีกาฯพ.ศ.2521 ด้านริมทะเล เป็นบริเวณซึ่งอาคารชนิดดังต่อไปนี้จะปลูกสร้างขึ้นมิได้ ....(8) อาคารที่มีความสูงจากระดับถนนเกิน 14 เมตร ” หากวัดระยะเขตควบคุมอาคารตามคำวินิจฉัยของศาลปกครองระยองและจากรายงานการดำเนินการวัดระยะของกรมโยธาธิการและผังเมือง ดังกล่าวแล้วข้างต้น จะเห็นได้ว่าเขตควบคุมการก่อสร้างอาคารตามกฎกระทรวงฉบับที่ 9 (พ.ศ.2521) ด้านทิศเหนือของที่ดินพิพาท ต้องลึกเข้าไปในเขตที่ดินของผู้ถูกฟ้องคดีที่ 2 เป็นระยะ 49.85 เมตร ทางทิศใต้ลึกเข้าไปในเขตที่ดินของผู้ถูกฟ้องคดีที่ 2 เป็นระยะ 50.40 เมตร
เมื่อเปรียบเทียบระยะเขตควบคุมการก่อสร้างของกฎกระทรวงฉบับที่ 8 (พ.ศ.2519)ฯ กับกฎกระทรวงฉบับที่ 9 (พ.ศ.2521) จะเห็นได้ว่า ผู้ถูกฟ้องคดีที่ 2 สามารถสร้างอาคารที่มีความสูงจากระดับถนนเกินกว่า 14 เมตร ได้ใกล้ทะเลมากขึ้น ทางทิศเหนือถึง 10.85 เมตร และทางทิศใต้ 11.40 เมตร
ดังนั้นการตีความบังคับใช้กฎกระทรวงฉบับที่ 9 (พ.ศ.2521)ฯ ของศาลปกครองระยอง ดังกล่าวแล้วข้างต้น จึงเป็นการตีความ บังคับใช้กฎหมายที่ไม่สอดคล้องกับวัตถุประสงค์และเจตนารมณ์ของกฎกระทรวงฉบับที่ 9 (พ.ศ.2521) ฯ และพระราชกฤษฎีกาฯ พ.ศ.2521 ที่ต้องการให้มีการขยายเขตควบคุมการก่อสร้างอาคารให้กว้างออกไปจากเดิม
2.4 อย่างไรก็ตาม แม้ว่ากรมโยธาธิการและผังเมืองจะเป็นผู้บังคับใช้กฎกระทรวงฉบับที่ 8 และ9 ดังกล่าว แต่ปรากฏว่า จากการตีความบังคับใช้กฎกระทรวงทั้งสองฉบับดังกล่าว กรมโยธาธิการและผังเมืองกลับไม่สามารถตีความบังคับใช้กฎกระทรวงทั้งสองฉบับถูกต้องตามเจตนารมณ์ของกฎหมาย อีกทั้งยังตีความบังคับใช้กฎกระทรวงทั้งสองฉบับดังกล่าวอย่างไม่มีความแน่นอน คือ ตีความบังคับใช้และครั้งไม่ตรงกัน ซึ่งไม่น่าจะเกิดขึ้นกับองค์กรที่เป็นผู้บังคับใช้กฎหมาย ดังรายละเอียดที่จะเรียนต่อศาลดังต่อไปนี้
เมื่อวันที่ 19 มิถุนายน 2550 กรมโยธาธิการและผังเมือง โดยนายสุรพล พงษ์ไทยพัฒน์ วิศวกรใหญ่ ปฏิบัติราชการแทนอธิบดีกรมโยธาธิการและผังเมือง ได้มีหนังสือ ด่วนที่สุด ที่ มท.0710/4245 เรียนอธิบดีศาลปกครองระยอง อ้างถึงคำสั่งเรียกให้ทำคำชี้แจงของศาลปกครองระยอง คดีหมายเลขดำที่ 54/2550 ลงวันที่ 4 พฤษภาคม 2550 ซึ่งศาลปกครองระยองได้มีคำสั่งให้กรมโยธาธิการและผังเมืองชี้แจงเป็นหนังสือต่อศาลในประเด็นดังต่อไปนี้
1. ตามแผนที่ท้ายพระราชกฤษฎีกาให้ใช้พระราชบัญญัติควบคุมการก่อสร้างอาคาร พุทธศักราช 2479 ในท้องที่ตำบลบางละมุง ตำบลหนองปลาไหล ตำบลนาเกลือ และตำบลหนองปรือ อำเภอบางละมุง จังหวัดชลบุรี พ.ศ.2521 ได้กำหนดแนวเขตควบคุมการก่อสร้างอาคารสำหรับด้านริมทะเลไว้ในระยะ 100 เมตร จากแนวชายฝั่งที่ระดับน้ำทะเลปานกลางนั้น แนวชายฝั่งที่ระดับน้ำทะเลปานกลาง คือจุดใด มีจุดสังเกตเห็นได้หรือไม่ และระยะ 100 เมตร จากแนวชายฝั่งดังกล่าวมีจุดที่สังเกตเห็นได้หรือไม่
2. ระยะ 100 เมตร ตามข้อ 3. ของกฎกระทรวงฉบับที่ 8 (พ.ศ.2519) ออกตามความในพระราชบัญญัติควบคุมการก่อสร้างอาคาร พ.ศ.2479 กับระยะ 200 เมตร ตามข้อ 3. ของกฎกระทรวงฉบับที่ 9 (พ.ศ.2521) ออกตามความในพระราชบัญญัติควบคุมการก่อสร้างอาคาร พ.ศ.2479 เป็นแนวระยะเดียวกันหรือไม่ มีจุดที่สังเกตเห็นได้หรือไม่
โดยกรมโยธาธิการและผังเมืองได้นำเรื่องดังกล่าวหารือคณะกรรมการควบคุมอาคารแล้วมีความเห็นว่า
1. แนวชายฝั่งที่ระดับน้ำทะเลปานกลาง คือจุดที่แนวชายฝั่งทะเลตัดกับแนวระดับน้ำทะเลปานกลาง ซึ่งสามารถหาค่าระดับน้ำทะเลปานกลาง (Mean Sea Level) ได้จากหมุดหลักฐานของกรมอุทกศาสตร์กองทัพเรือ ซึ่งระดับน้ำทะเลปานกลางจะเป็นค่าที่แน่นอน แต่แนวชายฝั่งทะเลสามารถเปลี่ยนแปลงได้ตามฤดูกาล ดังนั้น แนวชายฝั่งทะเลที่ระดับน้ำทะเลปานกลางตำแหน่งที่ 1 หรือตำแหน่งที่ 2 ดังในภาพตัดขวางที่ส่งมาด้วย จึงขึ้นอยู่กับว่าจะวัดในช่วงเวลาใด ซึ่งจะไม่สามารถสังเกตเห็นได้ หากในวันที่ไปสำรวจตรวจสอบเพื่อหาแนวชายฝั่งที่ระดับนำทะเลปานกลางตำแหน่งที่ 1 หรือตำแหน่งที่ 2 ไม่ได้ปักหมุดไว้
2. ระยะ 100 เมตร ตามข้อ 3 ของกฎกระทรวงฉบับที่ 8 (พ.ศ.2519) ออกตามความในพระราชบัญญัติควบคุมการก่อสร้างอาคาร พ.ศ.2479 กับระยะ 200 เมตร ตามข้อ 3 ของกฎกระทรวงฉบับที่ 9 (พ.ศ.2521) ออกตามความในพระราชบัญญัติควบคุมการก่อสร้างอาคาร พ.ศ.2479 ไม่ใช่แนวเดียวกัน เนื่องจากแนวชายฝั่งทะเลตามกฎกระทรวง ฉบับที่ 8 (พ.ศ.2519)ฯ มิได้กำหนดให้วัดที่ระดับน้ำทะเลปานกลาง แต่ตามกฎกระทรวง ฉบับที่ 9 (พ.ศ.2521)ฯ ให้วัดแนวชายฝั่งที่ระดับน้ำทะเลปานกลางเท่านั้น
ตามคำชี้แจงต่อศาลปกครองระยองของกรมโยธาธิการและผังเมืองข้างต้น ใน ข้อ 2. เห็นได้ว่ากรมโยธาธิการและผังเมือง ได้หารือคณะกรรมการควบคุมอาคารแล้วเห็นว่า ระยะ 100 เมตร ตาม ข้อ 3.ของกฎกระทรวงฉบับที่ 8 (พ.ศ.2519)ฯ กับ ระยะ 200 เมตร ตามข้อ 3. ของกฎกระทรวงฉบับที่ 9 (พ.ศ.2521)ฯ ไม่ใช่แนวเดียวกัน ตามเหตุผลข้างต้น
รายละเอียดปรากฏตามหนังสือกรมโยธาธิการและผังเมือง เอกสารท้ายอุทธรณ์หมายเลข 4
แต่ปรากฏว่า ต่อมา เมื่อวันที่ 30 เมษายน 2551 ปรากฏว่า กรมโยธาธิการและผังเมือง โดยนายสุรพล พงษ์ไทยพัฒน์ วิศวกรใหญ่ ปฏิบัติราชการแทนอธิบดีกรมโยธาธิการและผังเมือง ได้มีหนังสือ ที่ มท.0710/3362 เรียน ผู้จัดการนิติบุคคลอาคารชุดจอมเทียน คอมเพลกซ์ คอนเทล เรื่อง ขอความกรุณาพิจารณาและมีคำสั่งให้กรมโยธาธิการและผังเมือง กระทรวงมหาดไทยชี้แจง การกำหนดทิศทางและวิธีการวัดระยะแนวเขตควบคุมการก่อสร้างอาคารที่ถูกต้อง ซึ่งในหนังสือดังกล่าวมีใจความโดยสังเขปว่า
“โดยความแตกต่างที่สำคัญของกฎกระทรวงทั้ง 2 ฉบับ คือ กฎกระทรวงฉบับที่ 8 (พ.ศ.2519)ฯ กำหนดแนวเขตควบคุมการก่อสร้างอาคาร คือ แนวชายฝั่งทะเลซึ่งมิได้กำหนดให้วัดที่ระดับน้ำทะเลใด ส่วนใน กฎกระทรวงฉบับที่ 9 (พ.ศ.2521)ฯ กำหนดเขตควบคุมการก่อสร้างอาคาร คือแนวที่วัดจากแนวชายฝั่งที่ระดับน้ำทะเลปานกลางออกไปในทะเล 100 เมตร และตามข้อ 3. แห่งกฎกระทรวง ฉบับที่ 8 (พ.ศ.2519)ฯ กำหนดบริเวณห้ามก่อสร้างอาคารที่อยู่ในระยะ 100 เมตร โดยวัดจากเขตควบคุมการก่อสร้างอาคารตามแผนที่ท้ายพระราชกฤษฎีกาฯ พ.ศ.2499 คือระยะ 100 เมตรจากแนวชายฝั่งนั่นเอง ซึ่งตามข้อ 3. แห่งกฎกระทรวง ฉบับที่ 9 (พ.ศ.2521)ฯ กำหนดบริเวณห้ามก่อสร้างอาคารที่อยู่ในระยะ 200 เมตร โดยวัดจากเขตควบคุมการก่อสร้างอาคารตามแผนที่ท้ายพระราชกฤษฎีกาฯ พ.ศ.2521 แนวเขตควบคุมการก่อสร้างอาคารดังกล่าว จึงต้องวัดจากแนวชายฝั่งที่ระดับน้ำทะเลปานกลางที่อยู่ออกไปในทะเล 100 เมตร ซึ่งถ้าวัดจากแนวชายฝั่งที่ระดับน้ำทะเลปานกลางขึ้นไปบนบก 100 เมตร จะได้บริเวณแนวเขตห้ามก่อสร้างอาคารที่วัดจากแนวเขตควบคุมการก่อสร้างอาคารตามแผนที่ท้ายพระรากฤษฎีกาฯ พ.ศ.2521เป็นระยะ 200 เมตร พอดี จึงน่าจะตรงกับเจตนารมณ์เดิมของกฎกระทรวง ฉบับที่ 8 (พ.ศ.2519)ฯ ที่กำหนดระยะจากแนวชายฝั่ง 100 เมตร แต่ในกฎกระทรวง ฉบับที่ 9 (พ.ศ.2521)ฯ ได้กำหนดไว้ชัดเจนกว่า คือให้วัดจากแนวชายฝั่งที่ระดับน้ำทะเลปานกลาง และได้ขยายขอบเขตการควบคุมการก่อสร้างอาคารออกไปในทะเลด้วยอีก 100 เมตร จากแนวชายฝั่งที่ระดับน้ำทะเลปานกลาง ซึ่งเดิมเขตควบคุมการก่อสร้างอาคารไม่ครอบคลุมพื้นที่ในทะเล ดังนั้น อาคารที่ยื่นขออนุญาตหลังจากวันที่ 31 ธันวาคม 2521 จะต้องบังคับตามข้อ 3 ที่แก้ไขเพิ่มเติมโดยกฎกระทรวง ฉบับที่ 9 (พ.ศ.2521)ฯ โดยต้องวัดจากแนวเขตควบคุมการก่อสร้างอาคารขึ้นไปบนบกเป็นระยะ 200 เมตร หรือวัดจากแนวชายฝั่งที่ระดับน้ำทะเลปานกลางขึ้นไปบนบกเป็นระยะ 100 เมตร จะมีพื้นที่บริเวณห้ามก่อสร้างอาคารบนบกเท่ากัน ทั้งในข้อ 3 แห่งกฎกระทรวงฉบับที่ 8 (พ.ศ.2519)ฯ และข้อ 3. แห่งกฎกระทรวงฉบับที่ 9 (พ.ศ.2521)ฯ เนื่องจากจุดเริ่มต้นในการวัดคือ ที่ระดับน้ำทะเลปานกลาง”
รายละเอียดปรากฏตามหนังสือกรมโยธาธิการและผังเมือง ที่ มท.0710/3362 ลงวันที่ 30 เมษายน 2551 ถึงผู้จัดการนิติบุคคลอาคารชุด จอมเทียน คอมเพล็กซ์ คอนโดเทล เอกสารท้ายคำอุทธรณ์หมายเลข 6
ซึ่งจากความเห็นของกรมโยธาธิการและผังเมืองทั้ง 2 ฉบับ ดังกล่าวข้างต้น เห็นได้ว่า กรมโยธาธิการและผังเมืองมิได้ศึกษาวิเคราะห์กฎกระทรวงทั้ง 2 ฉบับดังกล่าวข้างต้นอย่างละเอียด และเป็นการวิเคราะห์ตีความกฎหมายโดยไม่มีหลักเกณฑ์ทางวิชาการแต่อย่างใด เนื่องจาก เมื่อพิจารณาบทวิเคราะห์ ตีความกฎกระทรวง ฉบับที่ 8 (พ.ศ.2519)ฯ และฉบับที่ 9 (พ.ศ.2521)ฯ ที่กรมโยธาธิการและผังเมืองได้ชี้แจงไว้ในหนังสือทั้ง 2 ฉบับ แล้ว ปรากฏว่ามีเนื้อหาที่ขัดแย้งกันโดยสิ้นเชิง กล่าวคือ ในหนังสือฉบับลงวันที่ 19 มิถุนายน 2550 ที่ส่งถึงอธิบดีศาลปกครองระยองนั้น ในหน้าที่ 8 ข้อ 2 เขียนไว้ว่า
“ระยะ 100 เมตร ตามข้อ 3 ของกฎกระทรวงฉบับที่ 8 (พ.ศ.2519) ออกตามความในพระราชบัญญัติควบคุมการก่อสร้างอาคาร พ.ศ.2479 กับระยะ 200 เมตร ตามข้อ 3 ของกฎกระทรวงฉบับที่ 9 (พ.ศ.2521) ออกตามความในพระราชบัญญัติควบคุมการก่อสร้างอาคาร พ.ศ.2479 ไม่ใช่แนวเดียวกัน เนื่องจากแนวชายฝั่งทะเลตามกฎกระทรวง ฉบับที่ 8 (พ.ศ.2519)ฯ มิได้กำหนดให้วัดที่ระดับน้ำทะเลปานกลาง แต่ตามกฎกระทรวง ฉบับที่ 9 (พ.ศ.2521)ฯ ให้วัดแนวชายฝั่งที่ระดับน้ำทะเลปานกลางเท่านั้น”
แต่ตามหนังสือฉบับลงวันที่ 30 เมษายน 2551 ที่ส่งถึงผู้จัดการนิติบุคคลอาคารจอมเทียน คอมเพล็กซ์ คอนโดเทล (อาคารที่ผู้ฟ้องคดีทั้ง 8 พักอาศัยอยู่) เขียนไว้โดยสรุปว่า
“...ดังนั้น อาคารที่ยื่นขออนุญาตหลังจากวันที่ 31 ธันวาคม 2521 จะต้องบังคับตามข้อ 3 ที่แก้ไขเพิ่มเติมโดยกฎกระทรวง ฉบับที่ 9 (พ.ศ.2521)ฯ โดยต้องวัดจากแนวเขตควบคุมการก่อสร้างอาคารขึ้นไปบนบกเป็นระยะ 200 เมตร หรือวัดจากแนวชายฝั่งที่ระดับน้ำทะเลปานกลางขึ้นไปบนบกเป็นระยะ 100 เมตร จะมีพื้นที่บริเวณห้ามก่อสร้างอาคารบนบกเท่ากัน ทั้งในข้อ 3 แห่งกฎกระทรวงฉบับที่ 8 (พ.ศ.2519)ฯ และข้อ 3. แห่งกฎกระทรวงฉบับที่ 9 (พ.ศ.2521)ฯ เนื่องจากจุดเริ่มต้นในการวัดคือ ที่ระดับน้ำทะเลปานกลาง”
จากการวิเคราะห์ ตีความ ว่าจุดเริ่มต้นการวัดระยะเขตควบคุมการก่อสร้างอาคารซึ่งเป็นประเด็นสำคัญในคดีนี้ ที่บัญญัติไว้ในข้อ 3. ของกฎกระทรวงฉบับที่ 8 (พ.ศ.2519)ฯ กับกฎกระทรวงฉบับที่ 9 (พ.ศ.2521)ฯ ไม่ใช่แนวเดียวกัน ในหนังสือส่งถึงศาลในวันที่ 19 มิถุนายน 2549 และ ต่อมากลับชี้แจงต่อนิติบุคคลอาคารของผู้ฟ้องคดีทั้ง 8 ว่า เป็นจุดเดียวกัน ในหนังสือฉบับที่ 30 เมษายน 2550 ดังที่ได้เรียนต่อศาลแล้วนั้น ได้แสดงให้เห็นถึงความแตกต่างในการตีความกฎหมายโดยสิ้นเชิง ของหนังสือทั้ง 2 ฉบับดังกล่าว จึงเห็นเป็นที่ประจักษ์ชัดว่า กรมโยธาธิการและผังเมือง ไม่ได้ใช้หลักเกณฑ์ทางวิชาการในการวิเคราะห์ตีความกฎหมาย รวมถึงการมิได้ศึกษาถึงเจตนารมณ์ของการตรากฎกระทรวงทั้ง 2 ฉบับ แต่อย่างใด ซึ่งจะเป็นด้วยเหตุผลใดผู้ฟ้องคดีทั้ง 8 ไม่อาจทราบได้ แต่การตีความกฎหระทรวงทั้ง 2 ฉบับของกรมโยธาธิการและผังเมืองดังกล่าว กลับส่งผลกระทบต่อความเป็นอยู่ทั้งชีวิตของผู้เป็นเจ้าของห้องชุดในอาคารจอมเทียน คอมเพล็กซ์ คอนโดเทล ซึ่งรวมถึงผู้ฟ้องคดีทั้ง 8 ด้วย นอกจากนี้ ยังส่งผลกระทบต่อเศรษฐกิจของประเทศไทยและภาพลักษณ์ของประเทศไทยในสายตาของชาวต่างประเทศอีกมาก ดังที่จะได้เรียนต่อศาลต่อไปในอุทธรณ์นี้
ดังนั้น การที่ศาลปกครองระยองได้โปรดวินิจฉัยโดยรับฟังข้อเท็จจริงจากกรมโยธาธิการและผังเมืองว่า “การวัดระยะห่างจากเขตควบคุมการก่อสร้างอาคารจึงต้องเริ่มวัดจากแนวชายฝั่งที่ระดับน้ำทะเลปานกลางก่อนเพื่อหาแนวเขตควบคุมการก่อสร้างอาคาร โดยวัดจากแนวชายฝั่งที่ระดับน้ำทะเลปานกลางออกไปด้านทะเลเป็นระยะ 100 เมตร จึงจะเป็นเขตควบคุมการก่อสร้างอาคารตามแผนที่ท้ายพระราชกฤษฎีกาดังกล่าว และต่อมาเมื่อวัดจากเขตควบคุมการก่อสร้างอาคารเข้ามาในแผ่นดินเป็นระยะ 200 เมตร ก็จะเป็นบริเวณภายระยะ 200 เมตร โดยวัดจากเขตควบคุมการก่อสร้างอาคาร...” นั้น ผู้ฟ้องคดีทั้ง 8 ไม่อาจเห็นพ้องด้วยกับคำวินิจฉัยดังกล่าว เนื่องจาก เป็นการวินิจฉัยตีความและบังคับใช้กฎหมายโดยรับฟังจากกรมโยธาธิการและผังเมืองแต่ฝ่ายเดียวโดยมิได้นำเหตุผลของผู้ฟ้องคดีทั้ง 8 ซึ่งได้หยิบยกเจตนารมณ์ของการตรากฎหมายอันเป็นหลักของการตีความกฎหมายเมื่อเห็นว่ากฎหมายฉบับใดมีข้อบัญญัติไว้ไม่ชัดเจนหรือกฎหมายใดมีข้อบัญญัติขัดหรือแย้งกับ ”หมายเหตุ” ที่ได้ระบุไว้ท้ายกฎหมายนั้นๆ หรืออีกนัยหนึ่งคือ เจตนารมณ์ของการตรากฎหมาย ดังนั้น เมื่อกรมโยธาธิการและผังเมือง ยังไม่สามารถตีความได้ชัดเจนว่ากฎกระทรวงฉบับที่ 8 (พ.ศ.2519)ฯ กับกฎกระทวงฉบับที่ 9(พ.ศ.2521)ฯ มีจุดเริ่มต้นในการวัดแนวเขตควบคุมการก่อสร้างเป็นแนวเดียวกันหรือไม่ ปรากฏตามคำชี้แจงของกรมโยธาธิการและผังเมือง ทั้ง 2 ฉบับ ที่มีข้อความ ความเห็น ที่ขัดแย้งกันโดยสิ้นเชิง จนไม่อาจเชื่อได้ว่ากรมโยธาธิการและผังเมืองใช้หลักเกณฑ์ในการตีความกฎหมายอย่างไร จึงถือได้ว่า การตีความจุดเริ่มต้นในการวัดระยะเขตควบคุมการก่อสร้างอาคารของกฎกระทรวงทั้งสองฉบับดังกล่าวยังมีความคลุมเครือไม่ชัดเจน ซึ่งอาจนำไปสู่การบังคับใช้กฎหมายที่ไม่ถูกต้องตามเจตนารมณ์ของกฎหมาย จึงจำเป็นอย่างยิ่งที่ต้องนำเจตนารมณ์ หลักการและเหตุผล ในการตรากฎหมายมีตีความเพื่อให้การบังคับใช้กฎหมายเป็นไปอย่างถูกต้องและเป็นธรรม
ดังนั้น ผู้ฟ้องคดีทั้ง 8 ขอเรียนต่อศาลปกครองสูงสุดว่า เมื่อเจตนารมณ์ของกฎกระทรวงทั้งสองฉบับดังกล่าว ต้องการให้ควบคุมการก่อสร้างอาคารบางชนิดโดยเน้นเฉพาะอาคารที่ตั้งอยู่บนพื้นดินด้านริมทะเล มิได้มีเจตนารมณ์ที่จะควบคุมลงไปในทะเล เนื่องจาก ประเภทของอาคารที่ควบคุมการปลูกสร้างตามข้อ 3(1)-(8) ของกฎกระทรวง ฉบับที่ 8 (พ.ศ.2519)ฯ และฉบับที่ 9 (พ.ศ.2521)ฯ ดังกล่าว จะเห็นได้ว่า เป็นอาคารที่โดยสภาพและการใช้ประโยชน์ต้องปลูกสร้างบนพื้นดินทั้งสิ้น ไม่สามารถปลูกสร้างในทะเลได้อย่างแน่นอน ซึ่งรายละเอียดผู้ฟ้องคดีทั้ง 8 ได้นำเสนอต่อศาลแล้วใน ข้อ 2.2 นอกจากนี้ หากตีความตามคำวินิจฉัยของศาลปกครองระยองดังกล่าวข้างต้น ก็จะทำให้ผู้ฟ้องคดีที่ 2 สร้างอาคารที่มีความสูงจากระดับถนนเกิน 14 เมตร ได้ใกล้ทะเลมากขึ้น อันเป็นการขัดต่อเจตนารมณ์ของการตรากฎกระทรวงทั้งสองฉบับดังกล่าว ดังที่ผู้ฟ้องคดีได้เรียนต่อศาลแล้วใน ข้อ 2.3
2.5 ผู้ฟ้องคดีทั้ง 8 ขอเรียนต่อศาลปกครองสูงสุดต่อไปอีกว่า การที่ศาลปกครองระยองได้โปรดวินิจฉัยว่า “...เห็นว่า ตามแผนที่ท้ายพระราชกฤษฎีกาดังกล่าวได้กำหนดให้เครื่องหมายแนวเขตควบคุมการก่อสร้างอาคารอยู่ห่างจากแนวชายฝั่งที่ระดับน้ำทะเลปานกลางเป็นระยะ 100 เมตร ซึ่งตามกฎกระทรวง ฉบับที่ 9 (พ.ศ.2521) ออกตามความในพะราชบัญญัติควบคุมการก่อสร้างอาคาร พุทธศักราช 2479 กำหนดให้วัดจากเขตควบคุมการก่อสร้างอาคาร ดังนั้น การวัดระยะห่างจากเขตควบคุมการก่อสร้างอาคารจึงต้องเริ่มวัดจากแนวชายฝั่งที่ระดับน้ำทะเลปานกลางก่อนเพื่อหาแนวเขตควบคุมการก่อสร้างอาคาร โดยวัดจากแนวชายฝั่งที่ระดับน้ำทะเลปานกลางออกไปด้านทะเลเป็นระยะ 100 เมตร จึงจะเป็นเขตควบคุมการก่อสร้างอาคารตามแผนที่ท้ายพระราชกฤษฎีกาดังกล่าว และต่อมาเมื่อวัดจากเขตควบคุมการก่อสร้างอาคารเข้ามาในแผ่นดินเป็นระยะ 200 เมตร ก็จะเป็นบริเวณภายในระยะ 200 เมตรโดยวัดจากเขตควบคุมการก่อสร้างอาคาร...” ผู้ฟ้องคดีทั้ง 8 ไม่อาจเห็นพ้องกับคำวินิจฉัยของศาลปกครองระยองดังกล่าว ดังเหตุผลที่จะได้เรียนต่อศาลปกครองสูงสุดต่อไปนี้
กฎกระทรวงฉบับที่ 9 (พ.ศ.2521)ฯ ได้ปรับปรุงแก้ไข ข้อ 3.โดยกำหนดบริเวณภายในระยะ 200 เมตร จากเขตควบคุมการก่อสร้างอาคารตามแผนที่ท้ายพระราชกฤษฎีกาฯ พ.ศ.2521 โดย มิได้มีการบัญญัติรายละเอียดว่าให้วัดระยะ 200 เมตร จากจุดใด จึงจำต้องตีความจากแผนที่ท้ายพระราชกฤษฎีกาฯ พ.ศ.2521 เมื่อพิจารณาแผนที่ท้ายพระราชกฤษฎีกาฯ พ.ศ.2521 ปรากฏรายละเอียดที่เกี่ยวข้องกับคดีนี้ กล่าวคือ
ตามแผนที่ท้ายพระราชกฤษฎีกาฯพ.ศ.2521 เอกสารท้ายอุทธรณ์หมายเลข 7 ปรากฏว่า
1. เส้นที่ใช้ลูกศรชี้ไปที่จุด A (ขออนุญาตเขียนตัวอักษร ลงไปในแผนที่เพื่อใช้เป็นสัญลักษณ์) มีข้อความกำกับไว้ว่า แนวชายฝั่งที่ระดับน้ำทะเลปานกลาง
2. เส้นที่ลูกศรชี้ไปที่จุด B มีข้อความกำกับว่า 100 เมตร โดยเส้นที่ลูกศร B ชี้ไปนั้น ในแผนที่ได้ปรากฏคำอธิบายเครื่องหมายไว้ว่าเป็นเส้นที่แสดงแนวเขตควบคุมการก่อสร้างอาคาร
ซึ่งหากพิจารณาจากสัญลักษณ์และคำอธิบายในแผนที่ทั้งหมดดังกล่าวแล้ว จะเห็นได้ว่าไม่มีคำอธิบายว่า เส้นที่ลูกศร B ชี้ไปแล้วเขียนกำกับไว้ว่า 100 เมตร นั้นเป็นระยะ 100 เมตรที่วัดจากจุดใด จึงไม่อาจตีความได้ว่าให้วัดระยะ 100 เมตร จากเส้นที่ลูกศรชี้ไปที่จุด A ที่มีข้อความว่าแนวชายฝั่งที่ระดับน้ำทะเลปานกลาง ซึ่งหากแผนที่จะมีการอธิบายว่าเส้นที่ลูกศร B ห่างจากเส้นที่ลูกศร A ว่า เส้น B ห่างจากแนวชายฝั่งที่ระดับน้ำทะเลปานกลางเป็นระยะ 100 เมตร ก็ต้องเขียนอธิบายไว้อย่างชัดแจ้ง ดังที่ปรากฏในแผนที่ดังกล่าวในจุด C1 และ C2 ที่เขียนกำกับรายละเอียดไว้ว่า “ 40 เมตรจากศูนย์กลางทางหลวงแผ่นดินหมายเลข 3” ดังนั้นการตีความว่าเขตควบคุมการก่อสร้างอาคารต้องเริ่มต้นจากแนวชายฝั่งที่ระดับน้ำทะเลปานกลางออกไปในทะเลเป็นระยะ 100 เมตร เป็นแนวเขตควบคุมการก่อสร้าง จึงไม่ถูกต้องตามวิธีการอ่านแผนที่
นอกจากนี้ ผู้ฟ้องคดีทั้ง 8 ขอเรียนต่อศาลปกครองสูงสุดว่า กฎกระทรวงฉบับที่ 9 (พ.ศ.2521)ฯ ได้แก้ไขบทบัญญัติในข้อ 3. ของกฎกระทรวงฉบับที่ 8 พ.ศ.2519)ฯ จาก “ให้กำหนดบริเวณ 100 เมตร โดยวัดจากเขตควบคุมการก่อสร้างอาคาร ตามแผนที่ท้ายพระราชกฤษฎีกาให้ใช้พระราชบัญญัติควบคุมการก่อสร้างอาคาร พ.ศ.2479 ในท้องที่ตำบลบางละมุง ตำบลนาเกลือ และตำบลหนองปรือ อำเภอบางละมุง จังหวัดชลบุรี พ.ศ.2499 ด้านริมทะเล เป็นบริเวณซึ่งอาคารชนิดดังต่อไปนี้จะปลูกสร้างขึ้นมิได้ ....(8) อาคารที่มีความสูงจากระดับถนนเกิน 14 เมตร ” เป็น “ให้กำหนดบริเวณ 200 เมตร โดยวัดจากเขตควบคุมการก่อสร้างอาคาร ตามแผนที่ท้ายพระราชกฤษฎีกาให้ใช้พระราชบัญญัติควบคุมการก่อสร้างอาคาร พ.ศ.2479 ในท้องที่ตำบลบางละมุง ตำบลนาเกลือ และตำบลหนองปรือ อำเภอบางละมุง จังหวัดชลบุรี พ.ศ.2521 ด้านริมทะเล เป็นบริเวณซึ่งอาคารชนิดดังต่อไปนี้จะปลูกสร้างขึ้นมิได้ ....(8) อาคารที่มีความสูงจากระดับถนนเกิน 14 เมตร ” จากกฎกระทรวงทั้ง 2 ฉบับ ดังกล่าว เห็นได้ว่ามีการเปลี่ยนแปลงเพิ่มอาณาเขตบริเวณการควบคุมการก่อสร้างอาคาร จาก 100 เมตร เป็น 200 เมตร จากเขตควบคุมการก่อสร้าง ซึ่งกฎกระทรวงทั้ง 2 ฉบับดังกล่าวมิได้บัญญัติไว้ว่าเขตควบคุมการก่อสร้างคือบริเวณใด แต่ได้บัญญัติให้ใช้ตามแผนที่ท้ายพระราชกฤษฎีกาเป็นการแสดงบริเวณอาณาเขตควบคุมการก่อสร้างอาคาร
ดังนั้น การตีความแผนที่ท้ายพระราชกฤษฎีกา ฯ พ.ศ.2521 จึงต้องตีความให้เป็นไปตามเจตนารมณ์ของกฎกระทรวงฉบับที่ 9 (พ.ศ.2521) ฯ จะตีความให้ขัดหรือแย้งกับเจตนารมณ์ของกฎกระทรวงฉบับที่ 9 (พ.ศ.2521)ฯ มิได้ ทั้งนี้เพื่อให้การใช้บังคับกฎหมายเป็นไปอย่างถูกต้องตามเจตนารมณ์ของกฎหมาย
ดังนั้น ที่ศาลปกครองระยองได้โปรดวินิจฉัยว่า “.....การวัดระยะห่างจากเขตควบคุมการก่อสร้างอาคารจึงต้องเริ่มวัดจากแนวชายฝั่งที่ระดับน้ำทะเลปานกลางก่อนเพื่อหาแนวเขตควบคุมการก่อสร้างอาคาร โดยวัดจากแนวชายฝั่งที่ระดับน้ำทะเลปานกลางออกไปด้านทะเลเป็นระยะ 100 เมตร จึงจะเป็นเขตควบคุมการก่อสร้างอาคารตามแผนที่ท้ายพระราชกฤษฎีกาดังกล่าว และต่อมาเมื่อวัดจากเขตควบคุมการก่อสร้างอาคารเข้ามาในแผ่นดินเป็นระยะ 200 เมตร ก็จะเป็นบริเวณภายในระยะ 200 เมตรโดยวัดจากเขตควบคุมการก่อสร้างอาคาร...” จึงเป็นการตีความทำให้ผู้ฟ้องคดีที่ 2 สามารถสร้างอาคารที่พิพาทได้ใกล้ทะเลมากขึ้นดังที่ได้เรียนต่อศาลแล้วข้างต้น คำพิพากษาของศาลปกครองระยองดังกล่าวจึงเป็นการรับฟังข้อเท็จจริง ตีความ บังคับใช้กฎหมายในการควบคุมการก่อสร้างอาคารที่เกี่ยวข้อง ลักษณะที่ขัดหรือแย้งต่อวัตถุประสงค์และเจตนารมณ์ของกฎหมาย ที่รับรองและคุ้มครองไว้ และไม่สามารถบังคับใช้กฎหมายเพื่อคุ้มครองประโยชน์สาธารณะได้ตามความเป็นจริง ดังที่ได้เรียนต่อศาลปกครองสูงสุดข้างต้น
2.6 ผู้ฟ้องคดีทั้ง 8 ขอเรียนต่อศาลปกครองสูงสุดเพิ่มเติมอีกว่า โดยที่มาตรา 79 แห่งพระราชบัญญัติควบคุมอาคาร พ.ศ.2522 บัญญัติว่า “บรรดากฎกระทรวง เทศบัญญัติ ข้อบัญญัติจังหวัด กฎ ข้อบังคับ ประกาศ หรือคำสั่งอื่น ซึ่งได้อาศัยออกโดยอำนาจ ตามพระราชบัญญัติก่อสร้างอาคาร พ.ศ.2579 หรือพระราชบัญญัติการก่อสร้างในเขตเพลิงไหม้ พ.ศ.2476 ให้คงใช้บังคับต่อไปได้ทั้งนี้เพียงเท่าที่ไม่ขัดหรือแย้งกับบทแห่งพระราชบัญญัตินี้” ผู้ฟ้องคดีทั้ง 8 เห็นว่า ไม่เพียงแต่ บรรดากฎกระทรวง เทศบัญญัติ ข้อบัญญัติจังหวัด กฎ ข้อบังคับ ประกาศหรือคำสั่งซึ่งออกโดยอาศัยอำนาจตามพระราชบัญญัติทั้งสองฉบับดังกล่าว จะยังคงบังคับใช้ต่อไปได้เพียงเท่าที่ไม่ขัดหรือแย้งต่อบทบัญญัติแห่งพระราชบัญญัติควบคุมอาคาร พ.ศ.2522 เท่านั้น หากแต่การตีความ ใช้บังคับกฎกระทรวง ข้อบัญญัติท้องถิ่น หรือคำสั่งดังว่า ก็จะต้องตีความให้สอดคล้องกับเจตนารมณ์ในการบังคับใช้พระราชบัญญัติควบคุมอาคาร พ.ศ.2522 และกฎหมายที่เกี่ยวข้องอีกด้วย ทั้งนี้เพื่อให้การปฏิบัติเป็นไปตามเจตนารมณ์ของพระราชบัญญัติควบคุมอาคาร พ.ศ.2522 ในมาตรา 5 แห่งพระราชบัญญัตินี้ ได้ให้อำนาจรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยในการออกกฎกระทรวงเพื่อการต่างตามที่บัญญัติไว้ใน มาตรา 8 “เพื่อประโยชน์แห่งความมั่งคงแข็งแรง ความปลอดภัย การป้องกันอัคคีภัย การสาธารณสุข การรักษาคุณภาพสิ่งแวดล้อม การผังเมือง การสถาปัตยกรรมและการอำนวยความสะดวกแก่การจราจร ตลอดจนการอื่นที่จำเป็นเพื่อปฏิบัติตามพระราชบัญญัตินี้ ให้รัฐมนตรีโดยคำแนะนำของคณะกรรมการควบคุมอาคาร มีอำนาจออกกฎกระทรวงกำหนด
ฯลฯ
(10) บริเวณห้ามก่อสร้าง ดัดแปลง รื้อถอน เคลื่อนย้ายและใช้หรือเปลี่ยนการใช้อาคารชนิดใดหรือประเภทใด
ฯลฯ”
ซึ่งนับแต่พระราชบัญญัติควบคุมอาคาร พ.ศ.2522 เริ่มใช้บังคับ จนกระทั่งปัจจุบันได้มีการออกกฎกระทรวง ตามมาตรา 8(10) ในส่วนที่เกี่ยวข้องกับพื้นที่ที่มีลักษณะเป็นชายทะเล อันเป็นสถานที่ท่องเที่ยว หรือสถานที่ตากอากาศของประชาชน โดยกำหนดห้ามมิให้ปลูกสร้างอาคารบางชนิด ที่เห็นว่าอาจก่อความเดือดร้อนรำคาญ และก่อให้เกิดสิ่งปฏิกูลต่าง ทำนองเดียวกับการออกกฎกระทรวงที่ 8 และที่ 9 ที่ออกตามพระราชบัญญัติควบคุมการก่อสร้าง พ.ศ.2479 แล้วทั้งสิ้น 12 ฉบับ(ที่ยังบังคับใช้อยู่)โดยแต่ละฉบับมีสาระสำคัญในประเด็นที่เกี่ยวกับการกำหนดบริเวณห้ามก่อสร้างอาคารที่มีความสูงเกิน 12 เมตรดังนี้
(1) กฎกระทรวงฉบับที่ 15 (พ.ศ.2529) จ.ภูเก็ต(หาดป่าตอง)
-ภายในระยะ 150 เมตร จากบริเวณที่ 1 (ตามแผนที่บริเวณที่ 1 ห่างจากชายฝั่งทะเลเข้ามาในแผ่นดินประมาณ 50 เมตร)ห้ามก่อสร้างอาคารที่มีความสูงเกินกว่า 12 เมตร
(2) กฎกระทรวงฉบับที่ 20 (พ.ศ.2532) จ.ภูเก็ต (แนวชายฝั่งทะเลด้านตะวันตก)
-ภายในระยะ 200 เมตร จากแนวชายฝั่งทะเล ห้ามก่อสร้างอาคารสูงเกินกว่า 12 เมตร
(3) กฎกระทรวงฉบับที่ 22 (พ.ศ.2532) จ.สุราษฎร์ธานี (เกาะสมุย)
-ภายในระยะ 200 เมตร จากแนวชายฝั่งทะเล ห้ามก่อสร้างอาคารสูงเกินกว่า 12 เมตร
(4) กฎกระทรวงฉบับที่ 30 (พ.ศ.2534) จ.เพชรบุรี(ชะอำ)
-ภายในระยะ 200 เมตร จากแนวชายฝั่งทะเล ห้ามก่อสร้างอาคารสูงเกินกว่า 12 เมตร
(5) กฎกระทรวงฉบับที่ 31 (พ.ศ.2534) จ.จันทบุรี
-ภายในระยะ 200 เมตร จากแนวชายฝั่งทะเล ห้ามก่อสร้างอาคารสูงเกินกว่า 12 เมตร
(6) กฎกระทรวงฉบับที่ 36 (พ.ศ.2535) จ.ประจวบคีรีขันธ์ (หัวหิน)
-ภายในระยะ 200 เมตร จากแนวชายฝั่งทะเล ห้ามก่อสร้างอาคารสูงเกินกว่า 12 เมตร
(7) กฎกระทรวงกำหนดบริเวณห้ามก่อสร้างดัดแปลงหรือเปลี่ยนการใช้อาคารบางชนิดหรือบาง
ประเภท ฯ จังหวัดพังงา พ.ศ. 2544
-ภายในระยะ 225 เมตร จากแนวชายฝั่งทะเล ห้ามก่อสร้างอาคารสูงเกิน 12 เมตร
(8) กฎกระทรวงกำหนดบริเวณ ห้ามก่อสร้างอาคาร ฯ จังหวัดตราด พ.ศ. 2546
-ภายในระยะ 200 เมตร จากแนวชายฝั่งทะเล ห้ามก่อสร้างอาคารสูงเกิน 12 เมตร
(9) กฎกระทรวงกำหนดบริเวณห้ามก่อสร้าง ฯ จังหวัดกระบี่ พ.ศ.2547
-ภายในระยะ 200 เมตร จากแนวชายฝั่งทะเลห้ามก่อสร้างอาคารสูงเกิน 12 เมตร
(10) กฎกระทรวงกำหนดบริเวณห้ามก่อสร้าง ฯ จังหวัดตรัง พ.ศ. 2549
-ภายในระยะ 200 เมตร จากแนวชายฝั่งทะเลห้ามก่อสร้างอาคารสูงเกิน 12 เมตร
(11) กฎกระทรวงกำหนดบริเวณห้ามก่อสร้าง ฯ จังหวัดระนอง พ.ศ. 2549
-ภายในระยะ 200 เมตร จากแนวชายฝั่งทะเลห้ามก่อสร้างอาคารสูงเกิน 12 เมตร
(12) กฎกระทรวงกำหนดบริเวณห้ามก่อสร้างฯ จังหวัดสตูล (ยกเว้นเกาะหลีเป๊ะ ) พ.ศ. 2549
-ภายในระยะ 200 เมตร จากแนวชายฝั่งทะเลห้ามก่อสร้างอาคารสูงเกิน 12 เมตร
นอกจากนี้ตามกฎกระทรวงที่กล่าวข้างต้น ยังได้ให้นิยามของ แนวชายฝั่งทะเล ว่า แนวที่น้ำทะเลขึ้นสูงสุดตามปกติทางธรรมชาติ
รายละเอียดปรากฏตามกฎกระทรวง รวม 12 ฉบับ เอกสารท้ายอุทธรณ์หมายเลข 8
จึงเห็นได้ว่า ตามพระราชบัญญัติควบคุมอาคาร พ.ศ.2522 และกฎกระทรวงที่เกี่ยวข้องซึ่งได้บังคับใช้ในท้องที่ต่างๆ ที่เป็นชายฝั่งทะเล ทั่วประเทศ ล้วนมีวัตถุประสงค์เพื่อรักษาสภาพแวดล้อม และระบบนิเวศน์ บริเวณชายฝั่งทะเลในรัศมี 200 เมตร จากแนวชายฝั่งทะเล ที่ถือเอาแนวที่น้ำทะเลขึ้นสูงสุดตามปกติธรรมชาติ โดยห้ามก่อสร้างอาคารประเภทต่าง ๆ ที่อาจก่อผลกระทบ ซึ่งรวมถึงอาคารที่มีความสูงเกินกว่า 12 เมตร ดังที่กล่าวข้างต้น ดังนั้นการตีความว่ากฎกระทรวงฉบับที่ 9 (พ.ศ.2521) ฯ ให้ถือเอาระยะ 200 เมตร จาก “ แนวเขตควบคุมการก่อสร้าง “ ซึ่งอยู่ห่างจากแนวชายฝั่งที่ระดับน้ำทะเลปานกลางออกไปในทะเล 100 เมตร เป็นบริเวณห้ามก่อสร้างอาคารที่มีความสูงเกิน 14 เมตร จึงเป็นการตีความที่ขัดต่อเจตนารมณ์ ในการบังคับใช้ พระราชบัญญัติควบคุมอาคาร พ.ศ.2522 อีกด้วย
ด้วยเหตุผล ข้อเท็จจริง และข้อกฎหมาย ดังที่ได้เรียนต่อศาลปกครองสูงสุดข้างต้น เห็นได้ว่าเจตนารมณ์ของการตรากฎหมายพ.ศ.2519)ฯ และกฎกระทรวงฉบับที่ 9 (พ.ศ.2521)ฯ เพื่อ ควบคุมการก่อสร้างอาคารบนพื้นดิน มิใช่การกำหนดเพื่อควบคุมการก่อสร้างอาคารในท้องทะเล อีกทั้งเป็นการตรากฎหมายเพื่อรักษาสิ่งแวดล้อมของเมืองที่ติดทะเล ซึ่งจะเห็นได้จากการบัญญัติให้มี ข้อกำหนดระยะห่างระหว่างทะเลกับอาคารที่ห้ามก่อสร้าง และกำหนดประเภทอาคารที่ห้ามก่อสร้าง เป็นสาระสำคัญ เพื่อรักษาสภาพแวดล้อมของสถานที่ตากอากาศทางทะเลของประเทศไทยไว้ให้สวยงามและมีสภาพแวดล้อมที่ดีต่อไป อีกทั้งกฎกระทรวงฉบับที่ 9 (พ.ศ.2521)ฯ ใน ข้อ 2. ที่ได้แก้ไขกฎกระทรวงฉบับที่ 8 (พ.ศ.2519)ฯ ข้อ 3. ได้บัญญัติให้ใช้แผนที่ท้ายพระราชกฤษฎีกาให้ใช้พระราชบัญญัติควบคุมการก่อสร้างอาคาร พ.ศ.2479ในท้องที่ ตำบลบางละมุง ตำบลหนองปลาไหล ตำบลนาเกลือ และตำบลหนองปรือ อำเภอบางละมุง จังหวัดชลบุรี เป็นการแสดงเขตควบคุมการก่อสร้างอาคาร ดังนั้นการตีความบังคับใช้เขตควบคุมการก่อสร้างอาคารตามแผนที่ท้ายพระราชกฤษฎีกาฯ พ.ศ.2521 ดังกล่าวจึงต้องตีความให้สอดคล้องกับเจตนารมณ์ของการประกาศใช้กฎกระทรวงฉบับที่ 9 (พ.ศ.2521)ฯ ด้วย ผู้ฟ้องคดีทั้ง 8 จึงขอศาลปกครองสูงสุดได้โปรดมีคำพิพากษากลับคำพิพากษาของศาลปกครองระยอง ด้วย
ข้อ 3. ผู้ฟ้องคดีทั้ง 8 ขอเรียนต่อศาลว่า การวินิจฉัยตีความกฎกระทรวงฉบับที่8(พ.ศ.2519)และกฎกระทรวงฉบับที่9 (พ.ศ.2521) นั้น นอกจากจะต้องพิจารณาถึงเหตุผลหรือเจตนารมณ์ของกฎกระทรวงทั้ง 2 ฉบับดังกล่าวประกอบกับ เหตุผลหรือเจตนารมณ์ของการตราพระราชกฤษฎีกาฯ พ.ศ.2521 ดังที่ได้เรียนต่อศาลข้างต้นแล้ว ยังต้องตีความให้สอดคล้องกับรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยด้วย โดยในขณะที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่1 ได้ออกใบอนุญาตการก่อสร้างอาคารให้แก่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ 2 เมื่อวันที่ 28 พฤศจิกายน 2549 รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย ฉบับชั่วคราว พ.ศ.2549 มาตรา 3 บัญญัติว่า “ ภายใต้บังคับบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญนี้ ศักดิ์ศรีความเป็นมนุษย์ สิทธิเสรีภาพ และความเสมอภาค บรรดาที่ชนชาวไทยเคยได้รับความคุ้มครองตามประเพณีการปกครองประเทศไทย ในระบอบประชาธิปไตย อันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นพระประมุข และตามพันธกรณีแห่งประเทศ ที่ประเทศไทยมีอยู่แล้ว ย่อมได้รับการคุ้มครองตามรัฐธรรมนูญนี้”
ดังนั้นผู้ฟ้องคดีทั้ง8 ขอเรียนต่อศาลว่า จากบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย ฉบับชั่วคราว พ.ศ. 2549 มาตรา 3 ดังกล่าว ได้บัญญัติคุ้มครองสิทธิของปวงชนชาวไทยที่เคยได้รับความคุ้มครองตามประเพณีการปกครองประเทศไทยในระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นพระประมุข ที่เคยได้รับการรับรองและคุ้มครองก่อนที่จะบัญญัติใช้รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย ฉบับชั่วคราว พ.ศ. 2549 ฉบับนี้อย่างไรย่อมได้รับการคุ้มครองเช่นเดิมได้ต่อไป ซึ่ง ก่อนที่จะมีการประกาศใช้รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย ฉบับชั่วคราว พ.ศ. 2549 มาตรา 3 ฉบับนี้ ประเทศไทยได้มีการตราบทบัญญัติและบังคับใช้รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2540 มาตรา 56 บัญญัติว่า “สิทธิของบุคคลที่จะมีส่วนร่วมและกับรัฐและชุมชนในการบำรุงรักษา และการได้ประโยชน์จากทรัพยากร ธรรมชาติและความหลากหลายทางชีวภาพ และในการคุ้มครอง ส่งเสริม และรักษาคุณภาพสิ่งแวดล้อม เพื่อให้ดำรงอยู่ได้อย่างปกติและต่อเนื่อง ในสิ่งแวดล้อมที่จะไม่ก่อให้เกิดอันตรายต่อสุขภาพอนามัย สวัสดิภาพ หรือคุณภาพชีวิตของตน ย่อมได้รับความคุ้มครอง”
ดังนั้นเมื่อพิจารณาจากบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย ฉบับชั่วคราว พ.ศ. 2549 มาตรา 3 ประกอบกับบทบัญญัติรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2540 มาตรา 56 แล้วเห็นว่า มีบทบัญญัติและการบังคับใช้ที่สอดคล้องและมีความสัมพันธ์กัน และเป็นการบังคับใช้เพื่อให้เป็นประโยชน์ต่อประชาชนในท้องที่ตำบลบางละมุง ตำบลหนองปลาไหล ตำบลนาเกลือ ตำบลหนองปรือ อำเภอบางละมุง จังหวัดชลบุรี ซึ่งผู้ฟ้องคดีทั้ง 8 ถือเป็นประชาชนของชุมชนในท้องถิ่นนั้น ด้วย ดังนั้น ผู้ฟ้องคดีทั้ง 8 จึงชอบที่จะต้องได้รับการคุ้มครองสิทธิของชุมชนในท้องที่นั้นให้มีการดำรงชีวิตอยู่ในคุณภาพสิ่งแวดล้อมที่ดี ไม่ก่อให้เกิดอันตรายต่อสุขภาพอนามัย สวัสดิภาพและคุณภาพชีวิตที่ดี และประชาชนในท้องถิ่นนั้นมีหน้าที่ดูแลรักษาท้องถิ่นและมีส่วนร่วมในการดูแลรักษาและใช้ประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติเพื่อส่วนรวมในท้องถิ่นและเพื่อความยั่งยืนของทรัพยากรธรรมชาติและรักษาไว้ซึ่งสภาพสิ่งแวดล้อมที่ดีอย่างสมดุลและยั่งยืนมากขึ้น ดังที่รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยพ.ศ.2540 มาตรา 56 และรัฐธรรมนูญแห่งราชอาจักรไทย ฉบับชั่วคราว พ.ศ. 2549 มาตรา 3 ได้บัญญัติให้ความรับรองและคุ้มครองไว้
ด้วยเหตุดังกล่าวข้างต้นผู้ฟ้องคดีทั้ง 8 จึงไม่อาจเห็นพ้องด้วยกับคำวินิจฉัยตีความของศาลปกครองระยองที่ว่า “...เห็นว่า ตามแผนที่ท้ายพระราชกฤษฎีกาดังกล่าวได้กำหนดให้เครื่องหมายแนวเขตควบคุมการก่อสร้างอาคารอยู่ห่างจากแนวชายฝั่งที่ระดับน้ำทะเลปานกลางเป็นระยะ 100 เมตร ซึ่งตามกฎกระทรวง ฉบับที่ 9 (พ.ศ.2521) ออกตามความในพะราชบัญญัติควบคุมการก่อสร้างอาคาร พุทธศักราช 2479 กำหนดให้วัดจากเขตควบคุมการก่อสร้างอาคาร ดังนั้น การวัดระยะห่างจากเขตควบคุมการก่อสร้างอาคารจึงต้องเริ่มวัดจากแนวชายฝั่งที่ระดับน้ำทะเลปานกลางก่อนเพื่อหาแนวเขตควบคุมการก่อสร้างอาคาร โดยวัดจากแนวชายฝั่งที่ระดับน้ำทะเลปานกลางออกไปด้านทะเลเป็นระยะ 100 เมตร จึงจะเป็นเขตควบคุมการก่อสร้างอาคารตามแผนที่ท้ายพระราชกฤษฎีกาดังกล่าว และต่อมาเมื่อวัดจากเขตควบคุมการก่อสร้างอาคารเข้ามาในแผ่นดินเป็นระยะ 200 เมตร ก็จะเป็นบริเวณภายในระยะ 200 เมตร โดยวัดจากเขตควบคุมการก่อสร้างอาคาร...”
เนื่องจาก หากการตีความกฎหมายและการบังคับใช้กฎกระทรวง ฉบับที่ 9(พ.ศ.2521) ไม่สอดคล้องสัมพันธ์ต่อบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย ฉบับชั่วคราว พ.ศ. 2549 มาตรา 3 ประกอบกับบทบัญญัติรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยพ.ศ. 2540 มาตรา 56 ก่อให้เกิดผลกระทบต่อทรัพยากรธรรมชาติที่สวยงามและคุณภาพสิ่งแวดล้อมที่ดีต้องเสียไปและทำให้สิทธิของชุมชนในท้องที่ ตำบลบางละมุง ตำบลหนองปลาไหล ตำบลนาเกลือ ตำบลหนองปรือ อำเภอบางละมุง จังหวัดชลบุรีที่เคยได้รับความรับรองและได้รับความคุ้มครองตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย ฉบับชั่วคราว พ.ศ. 2549 มาตรา 3 ที่จะปกป้องทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมที่ดี ในท้องที่ดังกล่าวซึ่งเป็นสถานที่ตากอากาศของประชาชน และมีกฎหมายระบุให้คุ้มครองโดยห้ามมิให้ปลูกสร้างอาคารสูงเกินกว่าที่กฎหมายกำหนดต้องสูญสิ้นไป มีผลจะทำให้มีการปลูกสร้างอาคารสูงที่เกินกว่าที่กฎหมายกำหนด และทำการก่อสร้างอาคารสูงเข้าใกล้ชายทะเลมากยิ่งขึ้น ย่อมส่งผลกระทบต่อสิทธิในการได้ประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติและสิทธิในการดำรงชีพอย่างปกติต่อเนื่องในสิ่งแวดล้อมที่ดีของผู้ฟ้องคดีทั้ง 8 และชุมชนในท้องที่ดังกล่าวในอนาคตตามที่รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย ฉบับชั่วคราว พ.ศ. 2549 มาตรา 3 รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยพ.ศ. 2540 มาตรา 56 ที่ได้รับรองและคุ้มครองไว้ ดังเหตุผลที่ได้เรียนต่อศาลปกครองสูงสุดข้างต้น
ในประเด็นการก่อสร้างอาคารของผู้ถูกฟ้องคดีที่ 2 อยู่ บริเวณภายในระยะ 200 เมตร โดยวัดจากเขตควบคุมการก่อสร้าง ตามแผนที่ท้ายพระราชกฤษฎีกาฯ (พ.ศ.2521) ซึ่งผู้ฟ้องคดีทั้ง 8 ขออนุญาตนำเสนอภาพถ่ายดาวเทียม (Google Earth) ในปัจจุบัน เพื่อให้ศาลปกครองสูงสุดได้โปรดพิจารณาประกอบการวินิจฉัยพิพากษาคดีดังต่อไปนี้
ภาพที่ 1 เป็นการแสดงให้เห็นระยะ 100 เมตร จากแนวชายฝั่งที่ระดับน้ำทะเลปานกลาง (Mean Sea Level (MSL)) เข้าไปถึงอาคารที่พิพาท ซึ่งจากภาพจะเห็นได้ว่าในบริเวณพื้นที่แนวชายทะเลดังกล่าวไม่มีอาคารใดที่ (สูงเกิน 14 เมตร จากระดับถนน ) สร้างอยู่แม้แต่อาคารเดียว เว้นแต่อาคารที่พิพาทซึ่งหากศาลได้โปรดพิพากษาให้อาคารที่พิพาทเป็นอาคารที่ก่อสร้างได้ โดยชอบด้วยกฎหมายก็จะเป็นเหตุให้ในอนาคตอันใกล้ พื้นที่ตามแนวชายฝั่งที่ระดับน้ำทะเลปานกลาง ดังกล่าวจะเต็มไปด้วยอาคารสูงเรียงรายเต็มพื้นที่อันจะทำให้สิ่งแวดล้อมตามแนวชายฝั่งทะเลนั้นเสียไปโดยสิ้นเชิง
ภาพที่ 2 แสดงให้เห็นว่าอาคารส่วนใหญ่ในปัจจุบันที่สูงเกินกว่า 14 เมตร จะสร้าง หลังจาก ระยะ 200 เมตร จากแนวชายฝั่งที่ระดับน้ำทะเลปานกลาง(MSL) เนื่องจากเดิมมีการตีความ กฎกระทรวงฉบับที่ 9(พ.ศ.2521) ว่าต้องอยู่เกินกว่าระยะ 200 เมตรนับจากแนวชายฝั่งทะเล
ภาพที่ 3 เป็นภาพที่แสดงภาพเชิงซ้อนอาคารที่ (สูงเกิน 14 เมตร จากระดับถนน ) ในอนาคตที่จะก่อสร้างได้ในระยะ 100 เมตรจาก MSL ที่จะทำให้สิ่งแวดล้อมและทัศนียภาพของแนวชายฝั่งทะเลเสียหายต่อไปอย่างสิ้นเชิง
เมื่อพิจารณาจากภาพถ่ายดาวเทียมทั้ง 3 ภาพ จะเห็นได้ว่าอาคารของผู้ถูกฟ้องคดีที่ 2 เมื่อได้มีการวัดและคำนวณพิกัดฉาก จากภาพถ่ายดาวเทียม จะมีระยะห่างอาคารของผู้ถูกฟ้องคดีที่ 2 โดยเริ่มจากการวัดที่ระดับน้ำทะเลปานกลาง เข้าไปหาพื้นดิน 100 เมตร ซึ่งจะปรากฏว่าจุดระยะ 100 เมตร จากจุดน้ำทะเลปานกลางเข้าไปบนฝั่ง จะอยู่ใกล้กับอาคารของผู้ถูกร้องคดีที่2 ตามรายละเอียดของภาพถ่ายกลางอากาศ รูปที่1 และจากรูปภาพที่2 เมื่อมีการขยายระยะห่างโดยวัดจากระดับน้ำทะเลปานกลางจาก 100 เมตร เข้าไปอีก 200 เมตร ด้านริมทะเล เข้าไปบนฝั่ง จะเห็นได้ว่าอาคารของผู้ถูกฟ้องคดีที่ 2 นั้น จะอยู่ภายในระยะ 200 เมตร ของเขตควบคุมการก่อสร้าง ซึ่งเมื่อพิจารณาข้อกำหนด ประเภทของอาคารที่ควบคุมการปลูกสร้าง ตามข้อ 3 (1) – (8) ของกฎกระทรวงฉบับที่ 8 (พ.ศ.2519) และฉบับที่ 9 (พ.ศ.2521) เป็นอาคารที่ปลูกสร้างขึ้นมิได้ ซึ่งหากในอนาคตผู้ถูกฟ้องคดีที่1 ออกใบอนุญาตให้มีการปลูกสร้างอาคารสูง เช่นเดียวกับอาคารของผู้ถูกฟ้องคดีที่1 ต่อไป ดังรูปภาพที่ 3 ย่อมเล็งเห็นได้ว่าหากปล่อยให้มีการก่อสร้างอาคารเกิดขึ้น อาจก่อให้เกิดความเดือดร้อนรำคาญ และก่อให้เกิดสิ่งปฏิกูลต่างๆทำให้เกิดผลกระทบต่อสิ่งแวดล้อม ตำบลบางละมุง ตำบลหนองปลาไหล ตำบลนาเกลือ และตำบลหนองปรือ อำเภอบางละมุง จังหวัดชลบุรี ทั้งทางตรงและทางอ้อม เกิดน้ำเสีย ทำให้เกิดมลภาวะทางขยะ มลภาวะทางกายภาพ สวัสดิภาพคุณภาพชีวิตของประชาชนในท้องถิ่นต้องเสื่อมถอยลง ซึ่งจะทำให้เมืองตากอากาศอันเป็นสถานที่ท่องเที่ยว ที่มีชื่อเสียงของประเทศไทยที่ทั่วโลกรู้จัก ต้องหมดคุณค่าของเมืองตากอากาศที่สวยงาม รายละเอียดปรากฏตามรูปภาพถ่ายอกลางอากาศจากดาวเทียม รูปที่1 – รูปที่3 เอกสารท้ายอุทธรณ์ หมายเลข 9
ข้อ 4.ศาลปกครองระยองได้วินิจฉัยโดยสรุปว่า นายเกรียงชัย พานิชภักดี เจ้าของกรรมสิทธิ์ที่ดิน แปลงโฉนดเลขที่ 1149 ได้จดทะเบียนให้ที่ดินดังกล่าวตกอยู่ในภาระจำยอมเรื่อง ทางเดิน ทางรถยนต์ และสาธารณูปโภคทุกชนิด ของที่ดินแปลงโฉนดเลขที่ 104606 และเลขที่ 123248 และทำหนังสือยินยอมให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ 2 ก่อสร้างอาคารในที่ดินดังกล่าวได้ เมื่อผู้ถูกฟ้องคดีที่ 2 นำที่ดินแปลงโฉนดเลขที่ 1149 มายื่นขออนุญาตก่อสร้างอาคารพิพาทร่วมกับที่ดินแปลงโฉนดเลขที่ 104606 และเลขที่ 123248 โดยใช้เป็นถนนภายในโครงการกว้าง 6 เมตร แม้ส่วนของอาคารด้านทิศใต้ที่เป็นขอบนอกสุดของอาคารจะห่างจากแนวเขตที่ดินแปลงโฉนดเลขที่ 1149 เพียง 1 เมตร แต่เมื่อรวมกับที่ดินโฉนดเลขที่ 1149 ซึ่งตกอยู่ในภาระจำยอมและใช้เป็นถนนภายในโครงการความกว้าง 6 เมตรแล้ว รวมเป็นระยะ 7 เมตร อาคารพิพาทจึงมีส่วนที่เป็นขอบนอกสุดของอาคารไม่ว่าจะอยู่ในระดับพื้นดินหรือต่ำกว่าระดับพื้นดินห่างจากเขตที่ดินของผู้อื่นไม่น้อยกว่า 6 เมตร ตามข้อ 4 ของกฎกระทรวงฉบับที่ 33 (พ.ศ.2535) ซึ่งแก้ไขเพิ่มเติมโดยข้อ 7 ของกฎกระทรวงฉบับที่ 50 (พ.ศ.2540) ออกตามความในพระราชบัญญัติควบคุมอาคาร พ.ศ.2522
ผู้ฟ้องคดีทั้ง 8 ขอเรียนต่อศาลปกครองสูงสุดว่า การที่นายเกรียงชัย พานิชภักดี ผู้ถือกรรมสิทธิ์ ที่ดินแปลงโฉนดเลขที่ 1149 ได้จดทะเบียนภารจำยอมเรื่องทางเดิน ,ทางรถยนต์ และสาธารณูปโภค ให้แก่ที่ดินแปลงโฉนดเลขที่ 104606 และโฉนดเลขที่ 123238 อำเภอบางละมุง จังหวัดชลบุรี ซึ่งผู้ถูกฟ้องคดีที่ 2 เป็นผู้ถือกรรมสิทธิ์นั้น เป็นแต่เพียงทำให้ที่ดินทั้ง 2 แปลงของผู้ถูกฟ้องคดีที่ 2 ได้รับประโยชน์ในการที่จะใช้ที่ดินแปลงโฉนดเลขที่ 1149 เฉพาะเป็นทางเดิน, ทางรถยนต์ , และสาธารณูปโภค ตามที่ได้จดทะเบียนไว้เท่านั้น มิได้มีผลให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ 2 หรือผู้รับโอนกรรมสิทธิ์ในที่ดินทั้ง 2 แปลงของผู้ถูกฟ้องคดีที่ 2 มีสิทธิ์ที่จะใช้ประโยชน์ในที่ดินแปลงโฉนดเลขที่ 1149 ในประการอื่นหรือมีสิทธิ์ที่จะใช้ประโยชน์ดังเช่นที่ผู้มีกรรมสิทธิ์จะสามารถใช้ประโยชน์ในที่ดินของตน แม้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ 2 จะสามารถใช้ประโยชน์จากภาระจำยอมในที่ดินแปลงโฉนดเลขที่ 1149 เป็นถนนภายในโครงการก่อสร้างอาคารพิพาท เพื่อให้เป็นไปตามข้อ 3 ของ กฎกระทรวงฉบับที่ 33 (พ.ศ.2535) ซึ่งแก้ไขเพิ่มเติมโดยกฎกระทรวงฉบับที่ 50 (พ.ศ.2540) ออกตามความในพระราชบัญญัติควบคุมอาคาร พ.ศ.2522 ที่กำหนดให้อาคารสูงหรืออาคารขนาดใหญ่พิเศษต้องจัดให้มีถนนที่มีผิวการจราจรกว้างไม่น้อยกว่า 6 เมตร ที่ปราศจากสิ่งปกคลุมโดยรอบอาคาร เพื่อให้รถดับเพลิงสามารถเข้าออกได้โดยสะดวกได้ กรณีดังกล่าวก็เป็นคนละส่วนคนละประเด็นกับการที่กฎหมายกำหนดให้อาคารสูงหรืออาคารขนาดใหญ่พิเศษจะต้องตั้งอยู่ห่างจากแนวเขตที่ดินของผู้อื่นเป็นระยะไม่น้อยกว่า 6 เมตร ตามข้อ 4 ของกฎกระทรวงฉบับที่ 33 (พ.ศ.2535) ซึ่งแก้ไขเพิ่มเติมโดยกฎกระทรวงฉบับที่ 50 (พ.ศ.2540) ออกตามความในพระราชบัญญัติควบคุมอาคาร พ.ศ.2522 ที่กำหนดไว้โดยชัดแจ้งว่า “ ส่วนที่เป็นขอบเขตนอกสุดของอาคารสูงหรืออาคารขนาดใหญ่พิเศษไม่ว่าจะอยู่ในระดับเหนือพื้นดินหรือต่ำกว่าระดับพื้นดินต้องห่างจากเขตที่ดินของผู้อื่นหรือถนนสาธารณะไม่น้อยกว่า 6.00 เมตร ทั้งนี้ไม่รวมถึงส่วนที่เป็นฐานรากของอาคาร”
ทั้งนี้ผู้ฟ้องคดีทั้ง 8 ขอเรียนต่อศาลว่า วัตถุประสงค์ของการประกาศใช้กฎกระทรวงฉบับที่ 33 (พ.ศ.2535) ออกตามความในพระราชบัญญัติควบคุมอาคาร พ.ศ.2522 นั้น ก็เพื่อควบคุมการก่อสร้างอาคารสูงและอาคารขนาดใหญ่พิเศษ เพื่อประโยชน์แห่งความมั่นคงแข็งแรง ความปลอดภัย การป้องกันอัคคีภัย การสาธารณสุข การรักษาคุณภาพสิ่งแวดล้อม การผังเมือง การสถาปัตยกรรม และการอำนวยความสะดวกแก่การจราจร ตลอดจนการวางแผนการพัฒนาด้านสาธารณูปโภคของรัฐ ซึ่งเป็นเรื่องที่กฎหมายมุ่งคุ้มครองประโยชน์สาธารณะ และการที่ข้อ 4 ของกฎกระทรวงฉบับนี้ กำหนดให้ส่วนที่เป็นขอบนอกสุดของอาคารสูงหรืออาคารขนาดใหญ่พิเศษไม่ว่าจะอยู่เหนือระดับพื้นดินหรือต่ำกว่าระดับพื้นดินต้องห่างจากเขตที่ดินของผู้อื่นหรือถนนสาธารณะไม่น้อยกว่า 6 เมตร ก็เพื่อคุ้มครองประโยชน์สาธารณะตามวัตถุประสงค์ดังกล่าว และโดยกฎกระทรวงฯ ข้อ 4 นี้ ย่อมมีผลให้อาคารสูงหรืออาคารขนาดใหญ่พิเศษแต่ละหลัง ซึ่งหากก่อสร้างบนที่ดินต่างเจ้าของกันโดยมีแนวเขตที่ดินติดต่อกัน จะต้องมีระยะร่นส่วนนอกสุดของตัวอาคารห่างจากแนวเขตที่ดินของกันและกันไม่น้อยกว่าฝ่ายละ 6 เมตร รวมเป็นระยะห่างระหว่าง 2 อาคารไม่น้อยกว่า 12 เมตร การที่ที่ดินแปลงโฉนดเลขที่ 1149 ยังคงเป็นกรรมสิทธิ์ของนายเกรียงชัย พานิชภักดี และที่ดินทั้ง 2 แปลงของผู้ถูกฟ้องคดีที่ 2 ที่ใช้ขออนุญาตก่อสร้างอาคารพิพาท มีสิทธ์เพียงได้ใช้ประโยชน์ในที่ดินแปลงโฉนดเลขที่ 1149 เฉพาะเป็นทางเดิน, ทางรถยนต์ , และสาธารณูปโภค ตามที่ได้จดทะเบียนภาระจำยอมไว้เท่านั้น โดยที่นายเกรียงชัย หรือผู้รับโอนกรรมสิทธิ์ในที่ดินแปลงเลขที่ 1149 ยังคงสามารถใช้ประโยชน์หรือกระทำการอย่างใดๆ ในที่ดินแปลงนี้ได้ตราบเท่าที่ไม่ขัดต่อประโยชน์แห่งภาระจำยอมดังกล่าว การนำเอาที่ดินแปลงโฉนดเลขที่ 1149 ซึ่งผู้ถูกฟ้องคดีที่ 2 มีสิทธิ์ใช้ประโยชน์อย่างจำกัด เฉพาะเรื่อง เฉพาะทางตามสิทธิ์แห่งภารจำยอม มานับรวมเป็นส่วนหนึ่งของที่ดินของผู้ถูกฟ้องคดีที่ 2 ที่จะต้องใช้เป็นระยะร่นของส่วนนอกสุดอาคารซึ่งจะต้องห่างจากแนวเขตที่ดินของผู้อื่นหรือถนนสาธารณะไม่น้อยกว่า 6 เมตร ตามกฎกระทรวงฯ ข้อ4 ย่อมเป็นการขัดต่อบทบัญญัติของกฎหมายโดยชัดแจ้ง ทั้งเป็นทางที่คาดหมายได้ว่าจะทำให้การบังคับใช้กฎหมายไม่บรรลุผล กล่าวคือหากยินยอมให้ผู้ขออนุญาตก่อสร้างอาคาร นำที่ดินส่วนที่ได้รับการจดทะเบียนภาระจำยอมในลักษณะเช่นนี้ มานับรวมเป็นส่วนหนึ่งของระยะที่ส่วนนอกสุดของอาคารต้องร่นห่างจากแนวเขตที่ดินของผู้อื่นไม่น้อยกว่า 6 เมตรตามกฎกระทรวงฯข้อ 4 แล้ว ในภายหน้าหากผู้ถือกรรมสิทธิ์ในที่ดินแปลงข้างเคียงที่เป็นภารยทรัพย์ซึ่งได้จดทะเบียนภารจำยอมในลักษณะดังกล่าวข้างต้น ประสงค์จะขออนุญาตก่อสร้างอาคารสูงหรืออาคารขนาดใหญ่พิเศษในที่ดินของตน ก็ยังคงสามารถนำที่ดินส่วนที่ได้จดทะเบียนภาระจำยอมซึ่งอาคารที่ตั้งอยู่บนที่ดินแปลงสามยทรัพย์ใช้เป็นระยะร่น 6 เมตรตามกฎกระทรวงฯ ข้อ 4 อยู่ก่อนแล้ว มาใช้เป็นระยะร่นตามกฎกระทรวงฯ ข้อ 4 ในการก่อสร้างอาคารของตนได้อีก เนื่องจากที่ดินดังกล่าวยังคงเป็นกรรมสิทธิ์ของตนอยู่นั่นเอง ซึ่งผลของการตีความบังคับใช้กฎหมายในลักษณะที่เป็นการยินยอมให้ผู้ขออนุญาตก่อสร้างอาคาร นำที่ดินส่วนที่ได้รับการจดทะเบียนภาระจำยอมดังกล่าว มานับรวมเป็นส่วนหนึ่งของระยะที่ส่วนนอกสุดของอาคารต้องร่นห่างจากแนวเขตที่ดินของผู้อื่นไม่น้อยกว่า 6 เมตรตามกฎกระทรวงฯข้อ 4 นั้น ย่อมจะทำให้อาคารสูงหรืออาคารขนาดใหญ่พิเศษต่างเจ้าของกันสามารถปลูกสร้างใกล้เคียงกันได้โดยใช้ระยะร่น 6 เมตรร่วมกัน ไม่จำต้องมีส่วนนอกสุดของอาคารห่างจากที่ดินของผู้อื่นไม่น้อยกว่า 6 เมตร และไม่จำต้องมีระยะห่างระหว่างอาคารอย่างน้อย 12 เมตรตามเจตนารมณ์และความมุ่งหมายของข้อ 4 แห่งกฎกระทรวงฉบับที่ 33 (พ.ศ.2535) ซึ่งแก้ไขเพิ่มเติมโดยกฎกระทรวงฉบับที่ 50 (พ.ศ.2540) ออกตามความในพระราชบัญญัติควบคุมอาคาร พ.ศ.2522 เพื่อคุ้มครองประโยชน์สุขโดยรวมของประชาชนจากการก่อสร้างอาคารสูงและอาคารขนาดใหญ่พิเศษดังกล่าว
ผู้ฟ้องคดีทั้ง 8 จึงขอเรียนต่อศาลว่า เมื่อข้อเท็จจริงในคดีนี้อาคารที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ 2 ขออนุญาตก่อสร้าง ตั้งอยู่ห่างจากที่ดินแปลงโฉนดเลขที่ 1149 ของนายเกรียงชัย พานิชภักดี เพียง 1 เมตร ย่อมจะต้องถือว่าอาคารดังกล่าวมีส่วนที่เป็นขอบเขตนอกสุดของอาคารอยู่ห่างจากเขตที่ดินของผู้อื่นหรือถนนสาธารณะน้อยกว่า 6 เมตร และเป็นกรณีที่ไม่อาจถือเอาความยินยอมระหว่างบุคคล ดังที่มีการจดทะเบียนภาระจำยอมให้แก่กัน มาเป็นข้อยกเว้นในการที่จะไม่ต้องปฏิบัติให้เป็นไปตามกฎหมายที่มุ่งคุ้มครองประโยชน์สาธารณะได้ การที่ศาลปกครองระยองวินิจฉัยว่า แม้ส่วนของอาคารด้านทิศใต้ที่เป็นขอบนอกสุดของอาคารจะห่างจากแนวเขตที่ดินแปลงโฉนดเลขที่ 1149 เพียง 1 เมตร แต่เมื่อรวมกับที่ดินโฉนดเลขที่ 1149 ซึ่งตกอยู่ในภาระจำยอมและใช้เป็นถนนภายในโครงการความกว้าง 6 เมตรแล้ว รวมเป็นระยะ 7 เมตร อาคารพิพาทจึงมีส่วนที่เป็นขอบนอกสุดของอาคารไม่ว่าจะอยู่ในระดับพื้นดินหรือต่ำกว่าระดับพื้นดินห่างจากเขตที่ดินของผู้อื่นไม่น้อยกว่า 6 เมตร ตามข้อ 4 ของกฎกระทรวงฉบับที่ 33 (พ.ศ.2535) ซึ่งแก้ไขเพิ่มเติมโดยข้อ 7 ของกฎกระทรวงฉบับที่ 50 (พ.ศ.2540) ออกตามความในพระราชบัญญัติควบคุมอาคาร พ.ศ.2522 จึงเป็นคำวินิจฉัยที่คลาดเคลื่อนในเหตุผล และข้อกฎหมาย ดังที่ผู้ฟ้องทั้ง 8 ได้เรียนต่อศาลแล้วข้างต้น
ข้อ 5.ผู้ฟ้องคดีทั้ง 8 ขอเรียนต่อศาลปกครองสูงสุดว่า อาคารพิพาทของผู้ถูกฟ้องคดีที่ 2 เป็นอาคารที่มีความสูงถึง 27 ชั้น หรือสูงประมาณ 81 เมตร ตั้งอยู่ด้านหน้าอาคารชุดจอมเทียน คอมเพล็กซ์ คอนโดเทล ที่ผู้ฟ้องคดีทั้ง 8 พักอาศัยอยู่ โดยหันหาเข้าหาชายทะเล ซึ่งก่อนหน้าที่อาคารพิพาทจะดำเนินการก่อสร้าง ผู้ฟ้องคดีทั้ง 8 ได้รับลมจากทะเลได้อย่างเต็มที่ และชมทัศนียภาพอันสวยงามของทะเลได้ตลอดเวลา ซึ่งเป็นสิ่งสำคัญที่สุดในการเลือกซื้อที่พักอาศัยของผู้ฟ้องคดีทั้ง 8 และชาวต่างชาติทุกคนที่ต้องการซื้อที่พักอาศัยในเมืองพัทยาทั้งในอดีต ปัจจุบัน และอนาคต ซึ่งปฏิเสธไม่ได้ว่าเมืองพัทยา เป็นเมืองที่โด่งดังเป็นที่รู้จักไปทั่วโลกและมีชาวต่างชาติมาเที่ยว และพักอาศัยถาวรในบั้นปลายชีวิต ก็เพราะในอดีตเมืองพัทยาเป็นเมืองชายทะเลที่สวยงาม มีแนวชายหาด เป็นแนวยาวหาดทรายสวย ซึ่งแม้ว่าในปัจจุบันเมืองพัทยาจะมีความแออัดเต็มไปด้วยผู้คนทั้งชาวไทยและชาวต่างประเทศ ก็ตาม แต่เมืองพัทยาก็ยังเป็นเมืองที่ดึงดูดชาวต่างประเทศให้มาเที่ยว และพักอาศัยในวัยเกษียณอายุของชาวต่างประเทศอีกจำนวนมาก ซึ่งถือเป็นเมืองเศรษฐกิจที่สำคัญในระดับต้นๆ ของประเทศไทย
แต่ผู้ฟ้องคดีทั้ง 8 ขอเรียนต่อศาลว่า เมื่อเหตุการณ์คดีนี้เกิดขึ้น กล่าวคือตั้งแต่อาคารที่พิพาทของผู้ถูกฟ้องคดีที่ 2 เริ่มก่อสร้างขึ้น ประชาชนทั้งชาวไทยและชาวต่างประเทศ ที่อาศัยอยู่ในเมืองพัทยา โดยเฉพาะชาวต่างประเทศที่ซื้อที่พักอาศัยอยู่ตามแนวชายฝั่งทะเลก็เริ่มมีคำถามว่า อาคารดังกล่าวก่อสร้างด้านหน้าของอาคารจอมเทียน คอมเพล็กซ์ คอนโดเทล ของผู้ฟ้องคดีทั้ง 8 ได้อย่างไร และเมื่ออาคารดังกล่าวก่อสร้างขึ้นสูงขึ้นเรื่อยๆ ก็เริ่มกลายเป็นความวิตกกังวลว่าอาคารที่พักอาศัยของตนจะประสบกับเหตุการณ์ดังเช่นผู้ฟ้องคดีทั้ง 8 หรือไม่ จนกระทั่งเมื่อผู้ฟ้องคดีทั้ง 8 ได้ฟ้องต่อศาลปกครองระยองเป็นคดีนี้ จึงเป็นที่จับตามองของนักท่องเที่ยว ประชาชนชาวไทย และชาวต่างประเทศที่พักอาศัยอยู่ในเมืองพัทยา ตลอดจนชาวต่างประเทศให้ความสนใจในการมาท่องเที่ยวหรือมาพักอาศัยถาวรในเมืองพัทยา เป็นอย่างมาก และเมื่อศาลปกครองระยองได้มีคำพิพากษา ยกฟ้องคดีนี้ ปรากฏว่าชาวต่างประเทศทั้งที่อยู่ในเมืองพัทยา และต่างประเทศดังกล่าวเริ่มมีความไม่มั่นใจกับการเข้ามาอยู่อาศัยในประเทศไทย โดยเฉพาะเมืองที่เป็นเมืองชายทะเล
ดังนั้น คดีนี้จึงมีความสำคัญเป็นอย่างยิ่งต่อภาพลักษณ์ เศรษฐกิจ และความน่าเชื่อถือของกระบวนการยุติธรรมของประเทศไทยต่อสายตาชาวต่างประเทศ ดังนั้น ผู้ฟ้องคดีทั้ง 8 จึงขอศาลปกครองสูงสุดซึ่งเป็นที่พึ่งสุดท้ายของกระบวนการยุติธรรม ในการบังคับใช้และตีความกฎหมาย ได้โปรดพิจารณาวินิจฉัยตีความกฎกระทรวงฉบับที่ 8 (พ.ศ.2519)ฯ และฉบับที่ 9 (พ.ศ.2521)ฯ รวมทั้งพระราชกฤษฎีกา ฯ พ.ศ.2521 ให้สอดคล้องกับเจตนารมณ์ของกฎหมายดังกล่าวเพื่ออนุรักษ์และรักษา ทำนุบำรุงสภาพแวดล้อมทั้งทางกายภาพและชีวภาพ ทั้งบนบกและในทะเลของเมืองพัทยา ซึ่งเป็นประโยชน์สาธารณะที่สำคัญของประเทศ สร้างความสมดุลย์ระหว่างการพัฒนาเมืองกับคุณภาพสิ่งแวดล้อมที่ดีที่เหมาะสมและเป็นธรรมต่อไปประเทศไทยตลอดไป
ด้วยเหตุผลข้อเท็จจริงและข้อกฎหมายดังที่กล่าวมา ผู้ฟ้องคดีทั้ง 8 ขอศาลปกครองสูงสุดได้โปรดพิพากษากลับคำพิพากษาของศาลปกครองระยอง โดยพิพากษาให้เพิกถอนใบอนุญาตก่อสร้างอาคารดัดแปลงอาคารหรือรื้อถอนอาคาร เลขที่ 162/2550 ลงวันที่ 28 พฤศจิกายน 2549 ของผู้ถูกฟ้องคดีที่ 2 ด้วย
ควรมิควรแล้วแต่จะโปรด
ลงชื่อ ผู้รับมอบอำนาจผู้ฟ้องคดีทั้งแปด
คดีหมายเลขดำที่ 54 /๒๕ 50 คดีหมายเลขแดงที่ 49 /๒๕ 52
ศาลปกครองสูงสุด
วันที่ 30 เดือน เมษายน พุทธศักราช 2552
นายเทนบูลท์ อลูวิส โจเนส มาเรีย ที่ 1 กับพวกรวม 10 คน ผู้ฟ้องคดี
ระหว่าง เจ้าพนักงานท้องถิ่นเมืองพัทยา ที่ 1
บริษัท วิวทะเลจอมเทียนคอนโดมิเนียม (๑๙๙๙) จำกัดฯ ที่ 2 ผู้ถูกฟ้องคดี
ข้าพเจ้า นายสุรชัย ตรงงาม,นายธีรพันธุ์ พันธ์คีรีและนางสาวปัจมา ผลาเกษ ผู้อุทธรณ์ ขอยื่นอุทธรณ์คัดค้าน คำพิพากษา ของศาลปกครองชั้นต้น ลงวันที่ 31
เดือน มีนาคม พ.ศ. ๒๕ 52 ที่ได้อ่านเมื่อวันที่ 31 เดือน มีนาคม พ.ศ. ๒๕ 52
มีข้อความตามที่จะกล่าวต่อไปนี้ (ระบุข้อคัดค้านคำพิพากษาหรือคำสั่งของศาลปกครองชั้นต้น)
ข้อ 1. คำพิพากษา
คดีนี้ผู้ฟ้องคดีทั้งสิบฟ้องและเพิ่มเติมคำฟ้องว่า ผู้ฟ้องคดีทั้งสิบเป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์ห้องชุดและพักอาศัยอยู่ที่อาคารชุดจอมเทียน คอมเพล็กซ์ คอนโดเทล ตั้งอยู่ที่ถนนทัพพระยา หมู่ที่ ๑๒ ตำบลหนองปรือ อำเภอบางละมุง จังหวัดชลบุรี ผู้ฟ้องคดีทั้งสิบได้รับความเดือดร้อนหรือเสียหายจากการที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ออกใบอนุญาตก่อสร้างอาคารเลขที่ ๑๖๒/๒๕๕๐ ลงวันที่ ๒๘ พฤศจิกายน ๒๕๔๙ ให้บริษัท วิวทะเล จอมเทียน คอนโดมิเนียม (๑๙๙๙) จำกัด ปลูกสร้างอาคารสูงหรืออาคารขนาดใหญ่พิเศษเป็นอาคารถาวรจำนวน ๙๑๒ ห้องชุด ๒๔ ร้านค้า ชนิด ค.ส.ล. ๒๗ ชั้น มีดาดฟ้า จำนวน ๑ หลัง เพื่อใช้เป็นอาคารชุดพักอาศัย มีพื้นที่ขนาด ๑๐๑,๔๖๙ ตารางเมตร พื้นที่จอดรถขนาด ๑๑,๗๐๘ ตารางเมตร จำนวน ๔๑๘ คัน สระว่ายน้ำ ๑,๑๓๔ ตารางเมตร ท่อ ๑,๒๖๑ เมตร ตั้งอยู่บนที่ดินโฉนดเลขที่ ๑๐๔๖๐๖ เลขที่ ๑๒๓๒๓๘ และเลขที่ ๑๑๔๙ เป็นภาระจำยอมของที่ดินโฉนดเลขที่ ๑๐๔๖๐๖ และเลขที่ ๑๒๓๒๓๘ ตำบลหนองปรือ อำเภอบางละมุง จังหวัดชลบุรี มีแนวเขตติดต่อกับหาดจอมเทียน โดยมีสวนหย่อมและทางเท้าริมหาดจอมเทียนคั่นกลาง ส่วนอาคารชุดจอมเทียน คอมเพล็กซ์ คอนโดเทล อยู่ถัดไปทางทิศตะวันตกของอาคารที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ออกใบอนุญาตให้ก่อสร้าง การที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ จะพิจารณาออกใบอนุญาตก่อสร้างอาคารใดตามพระราชบัญญัติควบคุมอาคาร พ.ศ.๒๕๒๒ นั้น นอกจากจะคำนึงถึงความมั่นคงแข็งแรงและความปลอดภัยแล้ว ยังต้องพิจารณาถึงแผนผังบริเวณ แบบแปลนและรายการประกอบแบบแปลนซึ่งยื่นมาพร้อมกับคำขออนุญาตก่อสร้างด้วย แต่ปรากฏว่าผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ออกใบอนุญาตก่อสร้างโดยไม่ปฏิบัติตามหลักเกณฑ์ วิธีการและเงื่อนไขที่กำหนดในข้อ ๓ ของกฎกระทรวง ฉบับที่ ๘ ( พ.ศ.๒๕๑๙ ) ออกตามความในพระราชบัญญัติควบคุมการก่อสร้างอาคาร พุทธศักราช ๒๔๗๙ ซึ่งแก้ไขเพิ่มเติมโดยข้อ ๒ ของกฎกระทรวง ฉบับที่ ๙ ( พ.ศ.๒๕๒๑ ) ออกตามความในพระราชบัญญัติควบคุมการก่อสร้างอาคาร พุทธศักราช ๒๔๗๙ ที่กำหนดให้บริเวณภายในระยะ ๒๐๐ เมตร ซึ่งวัดจากเขตควบคุมการก่อสร้างอาคาร พุทธศักราช ๒๔๗๙ ในท้องที่ตำบลบางละมุง ตำบลหนองปลาไหล ตำบลนาเกลือ ตำบลหนองปรือ อำเภอบางละมุง จังหวัดชลบุรี พ.ศ. ๒๕๒๑ ด้านริมทะเลเป็นบริเวณที่จะปลูกสร้างอาคารที่มีความสูงจากระดับถนนเกิน ๑๔ เมตรไม่ได้และยังเป็นการออกใบอนุญาตโดยขัดต่อข้อ ๔ ของกฎกระทรวง ฉบับที่ ๓๓ ( พ.ศ.๒๕๓๕ ) ออกตามความในพระราชบัญญัติควบคุมอาคาร พ.ศ. ๒๕๒๒ ซึ่งแก้ไขเพิ่มเติมโดยข้อ ๗ ของกฎกระทรวง ฉบับที่ ๕๐
( พ.ศ. ๒๕๔๐ ) ออกตามความในพระราชบัญญัติควบคุมอาคาร พ.ศ.๒๕๒๒ ที่กำหนดให้ส่วนที่เป็นขอบเขตนอกสุดของอาคารสูงหรืออาคารขนาดใหญ่พิเศษ ไม่ว่าจะอยู่ในระดับเหนือพื้นดินหรือต่ำกว่าระดับพื้นดินต้องห่างจากเขตที่ดินของผู้อื่นหรือถนนสาธารณะไม่น้อยกว่า ๖ เมตร ทั้งนี้ ไม่รวมถึงส่วนที่เป็นฐานรากของอาคาร โดยอาคารที่ได้รับอนุญาตให้ก่อสร้างดังกล่าวมีตัวอาคารก่อสร้างอยู่บนที่ดินโฉนดเลขที่ ๑๐๔๖๐๖ และเลขที่ ๑๒๓๒๓๘ ซึ่งเป็นที่ดินของบริษัท วิวทะเล จอมเทียน คอนโดมิเนียม (๑๙๙๙) จำกัด โดยมีส่วนปีกด้านทิศใต้เป็นส่วนนอกสุดของตัวอาคารตั้งอยู่ห่างจากแนวเขตที่ดินโฉนดเลขที่ ๑๑๔๙ ซึ่งเป็นกรรมสิทธิ์ของนายเกรียงชัย พานิชภักดี เพียง ๑ เมตร จึงเป็นการออกใบอนุญาตก่อสร้างอาคารโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย นอกจากนี้หากมีการก่อสร้างอาคารดังกล่าวต่อไปจนแล้วเสร็จจะทำให้ลมที่พัดมาจากทะเลจอมเทียนเปลี่ยนทิศทาง ไม่พัดผ่านมายังอาคารชุดจอมเทียน คอมเพล็กซ์ คอนโดเทล อีกทั้งยังเป็นการบดบังทัศนียภาพที่เคยมองเห็นริมหาดและชายทะเลจอมเทียน ซึ่งส่งผลกระทบต่อสุขภาพอนามัยและสภาพจิตใจของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ มีคำสั่งอนุญาตให้ก่อสร้างมีความสูงถึง ๒๗ ชั้น หรือสูงประมาณ ๘๑ เมตร ซึ่งสูงใกล้เคียงกับอาคารชุดที่ผู้ฟ้องคดีทั้งสิบพักอาศัยอยู่ หลังจากที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ มีคำสั่งอนุญาตให้บริษัท วิวทะเล จอมเทียน คอนโดมิเนียม ( ๑๙๙๙ ) จำกัด ก่อสร้างอาคารแล้ว ปัจจุบันบริษัทฯ ได้เข้าดำเนินการปรับพื้นที่และตอกเสาเข็มเป็นเหตุให้อาคารชุดจอมเทียน คอมเพล็กซ์ คอนโดเทล มีการแตกร้าว ทั้งไม่มีการป้องกันการกระจายของฝุ่นละอองที่เกิดจากการก่อสร้าง ทำให้เกิดมลพิษทางอากาศอันส่งผลต่อระบบทางเดินหายใจของผู้ฟ้องคดีทั้งสิบ ผู้ฟ้องคดีทั้งสิบและบุคคลอื่นที่อาศัยอยู่ในอาคารจอเทียน คอมเพล็กซ์ คอนโดเทล ได้ร้องขอความเป็นธรรมและคัดค้านการอนุญาตก่อสร้างอาคารต่อผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ แล้ว และได้ร้องเรียนต่อหน่วยงานราชการอื่นที่เกี่ยวข้องตลอดมา แต่ก็ไม่ได้รับการเยียวยาแก้ไขความเดือดร้อนแต่อย่างใดผู้ฟ้องคดีทั้งสิบจึงฟ้องคดีต่อศาล
ขอให้ศาลพิจารณาพิพากษาเพิกถอนใบอนุญาตก่อสร้างอาคารดัดแปลงอาคารหรือรื้อถอนอาคารเลขที่ ๑๖๒/๒๕๕๐ ลงวันที่ ๒๘ พฤศจิกายน ๒๕๔๙ และมีคำสั่งให้ระงับการปลูกสร้างอาคารดังกล่าวไว้เป็นการชั่วคราวจนกว่าศาลจะมีคำพิพากษาเพราะหากมีการก่อสร้างอาคารจะทำให้ผู้ฟ้องคดีทั้งสิบได้รับความเสียหายอันยากแก่การเยียวยาแก้ไขในภายหลังคดีนี้มีประเด็นต้องวินิจฉัยว่า คำสั่งของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ที่อนุญาตให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ก่อสร้างอาคารพิพาท ตามใบอนุญาตเลขที่ ๑๖๒/๒๕๕๐ ลงวันที่ ๒๘ พฤศจิกายน ๒๕๔๙ เป็นคำสั่งที่ชอบด้วยกฎหมายหรือไม่
ศาลปกครองระยองพิเคราะห์แล้วเห็นว่า ตามมาตรา ๒๑ แห่งพระราชบัญญัติควบคุมอาคาร พ.ศ.๒๕๒๒ บัญญัติว่า ผู้ใดจะก่อสร้าง ดัดแปลง หรือเคลื่อนย้ายอาคารต้องได้รับใบอนุญาตจากเจ้าพนักงานท้องถิ่น หรือแจ้งต่อเจ้าพนักงานท้องถิ่นและดำเนินการตามมาตรา ๓๙ ทวิ และข้อ ๓ ของกฎกระทรวง ฉบับที่ ๘ (พ.ศ.๒๕๑๙) ออกตามความในพระราชบัญญัติควบคุมการก่อสร้างอาคาร พุทธศักราช ๒๔๗๙ ซึ่งแก้ไขเพิ่มเติมโดยข้อ ๒ ของกฎกระทรวง ฉบับที่ ๙ (พ.ศ.๒๕๒๑) ออกตามความในพระราชบัญญัติควบคุมการก่อสร้างอาคาร พุทธศักราช ๒๔๗๙ กำหนดว่า ให้กำหนดบริเวณภายในระยะ๒๐๐ เมตร โดยวัดจากเขตควบคุมการก่อสร้างอาคารตามแผนที่ท้ายพระราชกฤษฎีกาให้ใช้พระราชบัญญัติควบคุมการก่อสร้างอาคาร พุทธศักราช ๒๔๙๗ ในท้องที่ตำบลบางละมุง ตำบลหนองปลาไหล ตำบลนาเกลือ และตำบลหนองปรือ อำเภอบางละมุง จังหวัดชลบุรี พ.ศ. ๒๕๒๑ ด้านริมทะเล เป็นบริเวณซึ่งอาคารชนิดดังต่อไปนี้จะปลูกสร้างขึ้นมิได้ ... (๘) อาคารที่มีความสูงจากระดับถนนเกิน ๑๔ เมตร และข้อ ๔ ของกฎกระทรวงฉบับที่ ๓๓ (พ.ศ. ๒๕๓๕) ออกตามความในพระราชบัญญัติควบคุมอาคาร พ.ศ. ๒๕๒๒ ซึ่งแก้ไขเพิ่มเติมโดยข้อ ๗ ของกฎกระทรวง ฉบับที่ ๕๐ (พ.ศ. ๒๕๔๐) ออกตามความในพระราชบัญญัติควบคุมอาคาร พ.ศ. ๒๕๒๒ กำหนดว่า ส่วนที่เป็นขอบเขตนอกสุดของอาคารสูงหรืออาคารขนาดใหญ่พิเศษ ไม่ว่าจะอยู่ในระดับเหนือพื้นดินหรือต่ำกว่าระดับพื้นดินต้องห่างจากเขตที่ดินของผู้อื่นหรือถนนสาธารณะไม่น้อยกว่า ๖.๐๐ เมตร ทั้งนี้ ไม่รวมถึงส่วนที่เป็นฐานรากของอาคาร
เมื่อข้อเท็จจริงปรากฏว่า วันที่ ๒๗ ธันวาคม ๒๕๔๘ ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ได้ขออนุญาตก่อสร้างอาคารถาวร ชนิด ค.ส.ล. ๒๗ ชั้น จำนวน ๙๑๒ ห้องชุด ๒๔ ร้านค้า มีดาดฟ้าจำนวน ๑ หลัง เพื่อใช้เป็นอาคารชุดพักอาศัยโครงการวิวทะเลจอมเทียน บีช คอนโดมิเนียม (โครงการ ๗) โดยเป็นการขออนุญาตก่อสร้างอาคารสูงหรืออาคารขนาดใหญ่พิเศษและอยู่ติดกับหาดจอมเทียน ตำบลหนองปรือ อำเภอบางละมุง จังหวัดชลบุรี ซึ่งการออกใบอนุญาตให้ก่อสร้างอาคารดังกล่าว ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ จะต้องดำเนินการตามพระราชบัญญัติควบคุมอาคาร พ.ศ. ๒๕๒๒ รวมทั้งการก่อสร้างอาคารจะต้องอยู่ภายใต้บังคับของกฎกระทรวง ฉบับที่ ๘ (พ.ศ. ๒๕๑๙) ออกตามความในพระราชบัญญัติควบคุมการก่อสร้างอาคาร พุทธศักราช ๒๔๗๙ ซึ่งแก้ไขเพิ่มเติมโดยกฎกระทรวง ฉบับที่ ๙ (พ.ศ.๒๕๒๑) ออกตามความในพระราชบัญญัติควบคุมการก่อสร้างอาคารพุทธศักราช ๒๔๗๙ และกฎกระทรวง ฉบับที่ ๓๓ (พ.ศ. ๒๕๓๕) ออกตามความในพระราชบัญญัติควบคุมอาคาร พ.ศ. ๒๕๒๒ ซึ่งแก้ไขเพิ่มเติมโดยกฎกระทรวง ฉบับที่ ๕๐ (พ.ศ. ๒๕๔๐) ออกตามความในพระราชบัญญัติควบคุมอาคาร พ.ศ. ๒๕๒๒ กล่าวคือ การก่อสร้างอาคารพิพาทจะก่อสร้างภายในระยะ ๒๐๐ เมตร โดยวัดจากเขตควบคุมการก่อสร้างอาคารตามแผนที่ท้ายพระราชกฤษฎีกาให้ใช้พระราชบัญญัติควบคุมการก่อสร้างอาคาร พุทธศักราช ๒๔๗๙ ในท้องที่ตำบลตำบลบางละมุง ตำบลหนองปลาไหล ตำบลนาเกลือ และตำบลหนองปรือ อำเภอบางละมุง จังหวัดชลบุรี พ.ศ. ๒๕๒๑ ดังกล่าวไม่ได้ และส่วนที่เป็นขอบเขตนอกสุดของอาคารพิพาทต้องห่างจากเขตที่ดินของผู้อื่นหรือถนนสาธารณะไม่น้อยกว่า ๖ เมตร ทั้งนี้ปรากฏข้อเท็จจริงต่อมาว่าผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ได้อนุญาตให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ก่อสร้างอาคารดังกล่าวได้ ตามใบอนุญาตเลขที่ ๑๖๒/๒๕๕๐ ลงวันที่ ๒๘ พฤศจิกายน ๒๕๔๙ ซึ่งผู้ฟ้องคดีทั้งสิบไม่เห็นด้วย โดยเห็นว่าเป็นการอนุญาตให้มีการก่อสร้างอาคารที่มีความสูงจากระดับถนนเกิน ๑๔ เมตร ภายในระยะ ๒๐๐ เมตร โดยวัดจากเขตควบคุมการก่อสร้างอาคารตามแผนที่ท้ายพระราชกฤษฎีกาดังกล่าว ด้านริมทะเล และมีส่วนของอาคารด้านทิศใต้ที่เป็นขอบเขตนอกสุดของอาคารอยู่ห่างจากแนวเขตที่ดินโฉนดเลขที่ ๑๑๔๙ ซึ่งเป็นกรรมสิทธิ์ของนายเกรียงชัย พานิชภักดี น้อยกว่า ๖ เมตร รวมถึงหากมีการก่อสร้างอาคารพิพาทจนแล้วเสร็จจะทำให้ลมที่พัดจากทะเลจอมเทียนเปลี่ยนทิศทาง ไม่พัดผ่านมาทางอาคารของผู้ฟ้องคดีทั้งสิบ ทั้งยังเป็นการบดบังทัศนียภาพที่มองเห็นริมหาดและชายทะเลจอมเทียน ซึ่งส่งผลกระทบต่อสุขภาพอนามัยและสภาพจิตใจของผู้ฟ้องคดีทั้งสิบและบุคคลอื่นที่พักอาศัยอยู่ในอาคาร นอกจากนี้ ผู้ฟ้องคดีที่ ๔ แถลงการณ์เป็นหนังสือฉบับลงวันที่ ๒๔ มีนาคม ๒๕๕๒ ในวันนั่งพิจารณาคดีครั้งแรกว่า ลูกศรที่ชี้เข้าหากันตามแผนที่ท้ายพระราชกฤษฎีกาให้ใช้พระราชบัญญัติควบคุมการก่อสร้างอาคาร พุทธศักราช ๒๔๗๙ ในท้องที่ตำบลบางละมุง ตำบลหนองปลาไหล ตำบลนาเกลือ และตำบลหนองปรือ อำเภอบางละมุง จังหวัดชลบุรี พ.ศ. ๒๕๒๑ บอกเพียงว่าลูกศรทางซ้ายมือห่างจากลูกศรทางขวามือระยะทาง ๑๐๐ เมตร ซึ่งแสดงถึงความหมายของสิ่งที่ลูกศรชี้ไป หากมีสิ่งอื่นที่ลูกศรต้องการบอกความหมายจะต้องไปดูจากกฎหมายหรือคำอธิบายอื่นที่แนบไว้ส่วนหนึ่งส่วนใดของแผนที่ การที่กรมโยธาธิการและผังเมืองแถลงต่อศาลว่าต้องเริ่มวัดระยะ ๑๐๐ เมตรไปทางทะเล ไม่มีข้อมูลใดแสดงให้เห็นถึงการวัดในลักษณะนี้ปรากฏอยู่ในแผนที่และเนื้อหาของกฎกระทรวงดังกล่าวเลย ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ จึงไม่สามารถออกใบอนุญาตก่อสร้างอาคารให้แก่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ได้ จึงมีประเด็นต้องพิจารณาว่า การกำหนดบริเวณภายในระยะ ๒๐๐ เมตร โดยวัดจากเขตควบคุมการก่อสร้างอาคารตามแผนที่ท้ายพระราชกฤษฎีกาดังกล่าว ด้านริมทะเล ให้เป็นบริเวณซึ่งอาคารที่มีความสูงจากระดับถนนเกินกว่า ๑๔ เมตร จะปลูกสร้างมิได้ ตามกฎกระทรวงดังกล่าวมีหลักเกณฑ์และวิธีการวัดอย่างไร และส่วนที่เป็นขอบเขตนอกสุดของพิพาทมีระยะห่างจากเขตที่ดินของผู้อื่นหรือถนนสาธารณะน้อยกว่า ๖ เมตรหรือไม่ ซึ่งเมื่อพิจารณากฎกระทรวงดังกล่าว ถ้อยคำพยานและคู่กรณีจากการไต่สวนของศาล ประกอบแผนที่ท้ายพระราชกฤษฎีกาให้ใช้พระราชบัญญัติควบคุมการก่อสร้างอาคาร พุทธศักราช ๒๔๗๙ ในท้องที่ตำบลบางละมุง ตำบลหนองปลาไหล ตำบลนาเกลือ และตำบลหนองปรือ อำเภอบางละมุง จังหวัดชลบุรี พ.ศ. ๒๕๒๑ แล้ว เห็นว่า ตามแผนที่ท้ายพระราชกฤษฎีกาดังกล่าวได้กำหนดให้เครื่องหมายแนวเขตควบคุมการก่อสร้างอาคารอยู่ห่างจากแนวชายฝั่งที่ระดับน้ำทะเลปานกลางเป็นระยะ ๑๐๐ เมตร ซึ่งตามกฎกระทรวง ฉบับที่ ๙ (พ.ศ. ๒๕๒๑) ออกตามความในพระราชบัญญัติควบคุมการก่อสร้างอาคาร พุทธศักราช ๒๔๗๙ กำหนดให้วัดจากเขตควบคุมการก่อสร้างอาคาร ดังนั้น การวัดระยะห่างจากเขตควบคุมการก่อสร้างอาคารจึงต้องเริ่มวัดจากแนวชายฝั่งที่ระดับน้ำทะเลปานกลางก่อนเพื่อหาแนวเขตควบคุมการก่อสร้างอาคาร โดยวัดจากแนวชายฝั่งที่ระดับน้ำทะเลปารกลางออกไปด้านทะเลเป็นระยะ ๑๐๐ เมตร จึงจะเป็นเขตควบคุมการก่อสร้างอาคารตามแผนที่ท้ายพระราชกฤษฎีกาดังกล่าว และต่อมาเมื่อวัดจากเขตควบคุมการก่อสร้างอาคารเข้ามาในแผ่นดินเป็นระยะ ๒๐๐ เมตร ก็จะเป็นบริเวณภายในระยะ ๒๐๐ เมตร โดยวัดจากเขตควบคุมการก่อสร้างอาคารซึ่งห้ามมิให้ก่อสร้างอาคารที่มีความสูงจากระดับถนนเกิน ๑๔ เมตร ตามข้อ ๓ ของกฎกระทรวงฉบับที่ ๘ (พ.ศ. ๒๕๑๙) ออกตามความในพระราชบัญญัติควบคุมการก่อสร้างอาคาร พุทธศักราช ๒๔๗๙ ซึ่งแก้ไขเพิ่มเติมโดยข้อ ๒ ของกฎกระทรวง ฉบับที่ ๙ (พ.ศ. ๒๕๒๑) ออกตามความในพระราชบัญญัติควบคุมการก่อสร้างอาคาร พุทธศักราช ๒๔๗๙ ซึ่งก็คือการวัดจากแนวชายฝั่งที่ระดับน้ำทะเลปานกลางเข้ามาในแผ่นดินเป็นระยะ ๑๐๐ เมตรนั่นเอง ซึ่งกรมโยธาธิการและการผังเมืองได้ดำเนินการวัดระยะห่างจากแนวชายฝั่งที่ระดับน้ำทะเลปานกลางจนถึงตัวอาคารพิพาทตามคำสั่งศาลตั้งแต่วันที่ ๑๕ ถึง ๑๗ พฤศจิกายน ๒๕๕๐ โดยมีคู่กรณีทั้งสองฝ่ายและเจ้าหน้าที่กรมอุตุนิยมวิทยาเข้าร่วมสังเกตการณ์ ในการดำเนินการเจ้าหน้าที่ของกรมโยธาธิการและการผังเมืองได้เริ่มวัดจากหมุดทองเหลืองที่ อต. MSL ชบ ๐๐๒๙ ซึ่งมีค่า ๕๘.๙๘๘ เมตร จากระดับน้ำทะเลปานกลางบริเวณสถานีอุตุนิยมวิทยา (พัทยา) บนเขาทัพพระยา โดยส่องกล้องถ่ายระดับมาตามถนนลงมาจนถึงชายหาดจอมเทียนแล้วเดินระยะตามทางเท้าจนถึงที่ตั้งโครงการก่อสร้างของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ เป็นระยะทางประมาณ ๓.๕๐ กิโลเมตร และทำการส่องกล้องจากหน้าโครงการดังกล่าวกลับไปตามเส้นทางเดิมจนถึงหมุดทองเหลืองบนเขาทัพพระยาเพื่อตรวจสอบความถูกต้อง โดยในแต่ละจุดที่ทำการวัดได้มีการทำหมุดรับฐานชั่วคราว (Temporary B.M. หรือ B.M.T.) ไว้ตลอดทาง และบริเวณชายหาดจอมเทียนหน้าโครงการก่อสร้างของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ได้ทำหมุดระดับฐานชั่วคราวไว้ ๒ จุด คือ ระดับน้ำทะเลปานกลางที่ ๐.๐๐ เมตร และที่ ๑.๔๔๗๗ เมตร และได้ดำเนินการวัดระยะจากทั้ง ๒ จุด ไปถึงหน้าอาคารพิพาทตลอดจนทำหมุดหลักฐานไว้ โดยผลการรังวัดตามแผนที่ส่งต่อศาล ปรากฎว่าระยะ ๑๐๐ เมตร จากแนวชายฝั่งที่ระดับน้ำทะเลปานกลางด้านทิศเหนือผ่านที่สาธารณะเป็นระยะ ๕๐.๑๕ เมตร และลึกเข้าไปในที่ดินของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ เป็นระยะ ๔๙.๘๕ เมตร ส่วนด้านทิศใต้ผ่านที่สาธารณะเป็นระยะ ๔๙.๖๐ เมตร และลึกเข้าไปในที่ดินของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ เป็นระยะ ๕๐.๔๐ เมตร ซึ่งอาคารพิพาทอยู่ห่างเกินกว่าระยะ ๑๐๐ เมตร จากแนวชายฝั่งที่ระดับน้ำทะเลปานกลาง จากหลักเกณฑ์และวิธีการดำเนินการของกรมโยธาธิการและผังเมืองดังกล่าว เห็นได้ว่ากรมโยธาธิการและผังเมืองได้ดำเนินการวัดระยะห่างโดยถูกต้องแล้ว และเมื่อปรากฎว่าอาคารพิพาทของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ อยู่ห่างเกินกว่าระยะ ๑๐๐ เมตรจากแนวชายฝั่งที่ระดับน้ำทะเลปานกลาง อาคารพิพาทจึงไม่ได้อยู่ในบริเวณระยะ ๒๐๐ เมตร โดยวัดจากเขตควบคุมการก่อสร้างอาคารตามแผนที่ท้ายพระราชกฤษฎีกาดังกล่าว ตามข้อ ๓ ของกฎกระทรวง ฉบับที่ ๘ (พ.ศ. ๒๕๑๙) ออกตามความในพระราชบัญญัติควบคุมการก่อสร้างอาคาร พุทธศักราช ๒๔๗๙ ซึ่งแก้ไขเพิ่มเติมโดยข้อ ๒ ของกฎกระทรวง ฉบับที่ ๙ (พ.ศ. ๒๕๒๑) ออกตามความในพระราชบัญญัติควบคุมการก่อสร้างอาคาร พุทธศักราช ๒๔๗๙ สำหรับข้ออ้างของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ถึงที่ ๕ และที่ ๙ ถึงที่ ๑๐ ที่อ้างว่าส่วนของอาคารทิศใต้ที่เป็นขอบเขตนอกสุดอาคารอยู่ห่างจากแนวเขตที่ดินโฉนดเลขที่ ๑๑๔๙ ของนายเกรียงชัย พานิชภักดี น้อยกว่า ๖ เมตร ศาลเห็นว่า นายเกรียงชัย พานิชภักดี ซึ่งเป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์ที่ดินโฉนดเลขที่ ๑๑๔๙ ได้จดทะเบียนต่อเจ้าพนักงานที่ดินเมื่อวันที่ ๓๐ พฤศจิกายน ๒๕๔๘ ให้ที่ดินดังกล่าวตกอยู่ในภาระจำยอมเรื่องทางเดิน ทางรถยนต์ และสาธารณูปโภคทุกชนิดของที่ดินโฉนดเลขที่ ๑๐๔๖๐๖ และเลขที่ ๑๒๓๒๓๘ และได้ทำหนังสือลงวันที่ ๒๖ ธันวาคม ๒๕๔๘ ยินยอมให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ก่อสร้างอาคารในที่ดินดังกล่าวได้ ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ จึงได้ภาระจำยอมในที่ดินโฉนดเลขที่๑๑๔๙ มาโดยนิติกรรม ซึ่งมีผลบังคับให้นายเกรียงชัย รวมถึงบุคคลภายนอกหรือผู้รับโอนกรรมสิทธิ์ที่ดินโฉนดเลขที่ ๑๑๔๙ ไม่สามารถใช้ประโยชน์ในที่ดินดังกล่าวในทางที่ขัดต่อประโยชน์เกี่ยวกับทางเดิน ทางรถยนต์ และสาธารณูปโภคทุกชนิดของที่ดินโฉนดเลขที่ ๑๐๔๖๐๖ และเลขที่ ๑๒๓๒๓๘ ได้ ตามมาตรา ๑๒๙๙ วรรคหนึ่ง และมาตรา ๑๓๘๗ แห่งประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ ต่อมาเมื่อผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ได้ยื่นคำขออนุญาตก่อสร้างอาคารพิพาทโดยนำที่ดินโฉนดเลขที่ ๑๑๔๙ มาใช้ขออนุญาตร่วมกับที่ดินโฉนดเลขที่ ๑๐๔๖๐๖ และเลขที่ ๑๒๓๒๓๘ โดยใช้เป็นถนนภายในโครงการก่อสร้างอาคารพิพาทกว้าง ๖ เมตร ซึ่งตามผังต่อโฉนดที่ดินและผังบริเวณของโครงการปรากฏว่าตัวอาคารพิพาทตั้งอยู่บนที่ดินโฉนดเลขที่ ๑๐๔๖๐๖ และเลขที่ ๑๒๓๒๓๘ โดยมีส่วนของอาคารด้านทิศใต้ที่เป็นขอบเขตนอกสุดของอาคารอยู่ห่างจากแนวเขตที่ดินโฉนดเลขที่ ๑๑๔๙ เพียง ๑ เมตร แต่เมื่อรวมกับที่ดินโฉนดเลขที่ ๑๑๔๙ ซึ่งเป็นภาระจำยอมของที่ดินโฉนดเลขที่ ๑๐๔๖๐๖ และเลขที่ ๑๒๓๒๓๘ และใช้เป็นถนนภายในโครงการก่อสร้างอาคารพิพาทกว้าง ๖ รวมเป็น ๗ เมตร อาคารพิพาทดังกล่าวจึงมีส่วนที่เป็นขอบเขตนอกสุดของอาคารไม่ว่าจะอยู่ในระดับพื้นดินหรือต่ำกว่าระดับพื้นดินห่างจากเขตที่ดินของผู้อื่นหรือถนนสาธารณะไม่น้อยกว่า ๖ เมตร ตามข้อ ๔ ของกฎกระทรวง ฉบับที่ ๓๓ (พ.ศ. ๒๕๓๕) ออกตามความในพระราชบัญญัติควบคุมอาคาร พ.ศ. ๒๕๒๒ ซึ่งแก้ไขเพิ่มเติมโดยข้อ ๗ ของกฎกระทรวง ฉบับที่ ๕๐ (พ.ศ. ๒๕๔๐) ตามความในพระราชบัญญัติควบคุมอาคาร พ.ศ. ๒๕๒๒ นอกจากนี้ พื้นที่บริเวณตำบลหนองปรือ อำเภอบางละมุง จังหวัดชลบุรี ซึ่งเป็นบริเวณที่ก่อสร้างอาคารพิพาทได้ถูกกำหนดให้เป็นพื้นที่สีแดงประเภทพาณิชยกรรม ให้ใช้ประโยชน์ที่ดินเพื่อพาณิชยกรรม การอยู่อาศัย สถาบันราชการ การสาธารณูปโภคและสาธารณูปการเป็นส่วนใหญ่ ตามข้อ ๗ (๓) ประกอบข้อ ๑๐ ของกฎกระทรวงให้ใช้บังคับผังเมืองรวมเมืองพัทยา จังหวัดชลบุรี พ.ศ. ๒๕๔๖ พื้นที่บริเวณดังกล่าวจึงสามารถออกใบอนุญาตให้ก่อสร้างอาคารพิพาทซึ่งใช้ประโยชน์เพื่อการอยู่อาศัยได้ ข้อกล่าวอ้างข้างต้นของผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสิบดังกล่าวไม่อาจรับฟังได้ ดังนั้น การที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ มีคำสั่งอนุญาตให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ก่อสร้างอาคารพิพาท ตามใบอนุญาตเลขที่ ๑๖๒/๒๕๕๐ ลงวันที่ ๒๘ พฤศจิกายน ๒๕๔๙ จึงเป็นคำสั่งที่ชอบด้วยกฎหมาย
พิพากษายกฟ้อง
ข้อ 2. ผู้ฟ้องคดีทั้ง 8 มีความประสงค์ขออุทธรณ์คำพิพากษาของศาลปกครองระยอง ต่อศาลปกครองสูงสุด โดยมีเหตุผล ข้อเท็จจริง และข้อกฎหมาย ดังต่อไปนี้
ตามที่ศาลปกครองระยองได้โปรดพิจารณาคดีนี้แล้วเห็นว่า “คดีมีประเด็นต้องวินิจฉัยว่า คำสั่งของผู้ถูกฟ้องคดีที่ 1 ที่อนุญาตให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ 2 ก่อสร้างอาคารที่พิพาท ตามใบอนุญาตเลขที่ 162/2550 ลงวันที่ 28 พฤศจิกายน 2549 เป็นคำสั่งที่ชอบด้วยกฎหมายหรือไม่
ในประเด็นการก่อสร้างอาคารของผู้ถูกฟ้องคดีที่ 2 ต้องปฏิบัติตาม กฎกระทรวงฉบับที่ 9 (พ.ศ.2521) ออกตามความในพระราชบัญญัติควบคุมการก่อสร้างอาคาร พ.ศ.2479 ที่กำหนดว่าบริเวณภายในระยะ 200 เมตร โดยวัดจากเขตควบคุมการก่อสร้างอาคารตามแผนที่ท้ายพระราชกฤษฎีกาให้ใช้พระราชบัญญัติควบคุมการก่อสร้างอาคาร พ.ศ.2479 ในท้องที่ตำบลบางละมุง ตำบลหนองปลาไหล ตำบลนาเกลือ และตำบลหนองปรือ อำเภอบางละมุง จังหวัดชลบุรี พ.ศ.2521 ด้านริมทะเล เป็นบริเวณซึ่งอาคารชนิดดังต่อไปนี้จะปลูกสร้างขึ้นมิได้...(8) อาคารที่มีความสูงจากระดับถนนเกิน 14 เมตร
ผู้ฟ้องคดีทั้ง 8 ขอเรียนต่อศาลว่า ที่ศาลปกครองระยองได้โปรดพิจารณาวินิจฉัยในประเด็นนี้ว่า “....มีประเด็นต้องพิจารณาว่า การกำหนดบริเวณภายในระยะ 200 เมตร โดยวัดจากเขตควบคุมการก่อสร้างอาคารตามแผนที่ท้ายพระราชกฤษฎีกาดังกล่าว ด้านริมทะเล ให้เป็นบริเวณซึ่งอาคารที่มีความสูงจากระดับถนนเกินกว่า 14 เมตร จะปลูกสร้างมิได้ ตามกฎกระทรวงดังกล่าวมีหลักเกณฑ์และวิธีการวัดอย่างไร...”
โดยศาลปกครองระยองได้โปรดวินิจฉัยว่า “...เห็นว่า ตามแผนที่ท้ายพระราชกฤษฎีกาดังกล่าวได้กำหนดให้เครื่องหมายแนวเขตควบคุมการก่อสร้างอาคารอยู่ห่างจากแนวชายฝั่งที่ระดับน้ำทะเลปานกลางเป็นระยะ 100 เมตร ซึ่งตามกฎกระทรวง ฉบับที่ 9 (พ.ศ.2521) ออกตามความในพะราชบัญญัติควบคุมการก่อสร้างอาคาร พุทธศักราช 2479 กำหนดให้วัดจากเขตควบคุมการก่อสร้างอาคาร ดังนั้น การวัดระยะห่างจากเขตควบคุมการก่อสร้างอาคารจึงต้องเริ่มวัดจากแนวชายฝั่งที่ระดับน้ำทะเลปานกลางก่อนเพื่อหาแนวเขตควบคุมการก่อสร้างอาคาร โดยวัดจากแนวชายฝั่งที่ระดับน้ำทะเลปานกลางออกไปด้านทะเลเป็นระยะ 100 เมตร จึงจะเป็นเขตควบคุมการก่อสร้างอาคารตามแผนที่ท้ายพระราชกฤษฎีกาดังกล่าว และต่อมาเมื่อวัดจากเขตควบคุมการก่อสร้างอาคารเข้ามาในแผ่นดินเป็นระยะ 200 เมตร ก็จะเป็นบริเวณภายในระยะ 200 เมตร โดยวัดจากเขตควบคุมการก่อสร้างอาคาร...”
ซึ่งศาลปกครองรับฟังข้อเท็จจริงจากการวัดระยะห่างจากแนวชายฝั่งที่ระดับน้ำทะเลปานกลางของกรมโยธาธิการและผังเมือง แล้ว วินิจฉัยว่า “...เห็นได้ว่า กรมโยธาธิการและผังเมืองได้ดำเนินการวัดระยะห่างโดยถูกต้องแล้ว และเมื่อปรากฏว่าอาคารพิพาทของผู้ถูกฟ้องคดีที่ 2 อยู่ห่างเกินกว่าระยะ 100 เมตร จากแนวชายฝั่งที่ระดับน้ำทะเลปานกลาง อาคารที่พิพาทจึงไม่ได้อยู่ในบริเวณระยะ 200 เมตร โดยวัดจากเขตควบคุมการก่อสร้างอาคารตามแผนที่แนบท้ายพระราชกฤษฎีกาดังกล่าว ตามข้อ 3 ของกฎกระทรวงฉบับที่ 8 (พ.ศ.2519) ออกตามความในพระราชบัญญัติควบคุมการก่อสร้างอาคาร พ.ศ.2479 ซึ่งแก้ไขเพิ่มเติมโดยข้อ 2 ของกฎกระทรวงฉบับที่ 9 (พ.ศ.2521) ออกตามความในพระราชบัญญัติควบคุมการก่อสร้างอาคาร พ.ศ. 2479...
...ดังนั้นการที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ 1 มีคำสั่งอนุญาตให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ 2 ก่อสร้างอาคารพิพาท ตามใบอนุญาตเลขที่ 162/2550 ลงวันที่ 28 พฤศจิกายน 2549 จึงเป็นคำสั่งที่ชอบด้วยกฎหมาย”
ด้วยความเคารพต่อคำพิพากษาของศาลปกครองระยอง แต่ผู้ฟ้องคดีทั้ง 8 ไม่อาจเห็นพ้องด้วยกับ คำพิพากษาดังกล่าวได้ เนื่องจาก การรับฟังข้อเท็จจริง การวินิจฉัยตีความ บังคับใช้กฎหมายในการควบคุมการก่อสร้างอาคารที่เกี่ยวข้อง ของคำพิพากษาของศาลปกครองระยองดังกล่าว ยังมีความผิดพลาดคลาดเคลื่อนในข้อเท็จจริงและข้อกฎหมาย ในลักษณะที่ขัดหรือแย้งต่อวัตถุประสงค์ หรือเจตนารมณ์ของกฎหมาย ที่รับรองและคุ้มครองไว้ ส่งผลกระทบต่อประโยชน์ของผู้ฟ้องคดีทั้ง 8 และประโยชน์สาธารณะในการรักษาคุณภาพสิ่งแวดล้อม ดังที่จะได้เรียนต่อศาลปกครองสูงสุดต่อไปในอุทธรณ์นี้
2.1 ในการตีความบังคับใช้กฎหมาย ควบคุมการก่อสร้างอาคารของกฎกระทวงฉบับที่ 9 (พ.ศ.2521) ออกตามความในพระราชบัญญัติควบคุมการก่อสร้างอาคาร พ.ศ. 2479 ต้องพิจารณาถึงวัตถุประสงค์และเจตนารมณ์ของกฎหมายที่เกี่ยวข้อง โดยในท้องที่ ตำบลหนองปรือ อำเภอบางละมุง จังหวัดชลบุรี ซึ่งเป็นสถานที่ตั้งของอาคารที่พิพาทคดีนี้ เริ่มมีการตรากฎหมายเพื่อกำหนดเขตควบคุมการก่อสร้างอาคารครั้งแรก คือ
กฎกระทรวงฉบับที่ 8 (พ.ศ.2519) ออกตามความในพระราชบัญญัติควบคุมการก่อสร้างอาคาร พ.ศ. 2479 ซึ่งมีเหตุผล หรือกล่าวอีกนัยหนึ่งคือเจตนารมณ์ในการประกาศใช้กฎกระทรวงดังกล่าว คือ “ตามที่ได้มีพระราชกฤษฎีกาให้ใช้พระราชบัญญัติควบคุมการก่อสร้างอาคาร พ.ศ.2479 ในเขตท้องที่บางแห่งในตำบลบางละมุง ตำบลนาเกลือ และตำบลหนองปรือ อำเภอบางละมุง จังหวัดชลบุรี พ.ศ.2499 และท้องที่ดังกล่าวเป็นสถานที่ตากอากาศของประชาชน สมควรห้ามมิให้ปลูกสร้างอาคารบางชนิดที่เห็นว่าอาจก่อให้เกิดความเดือดร้อนรำคาญ และก่อให้เกิดสิ่งปฏิกูลต่างๆ และทำให้สภาพแวดล้อมเสียไป จึงจำเป็นต้องออกกฎกระทรวงฉบับนี้”
ผู้ฟ้องคดีทั้ง 8 ได้มีหนังสือขอความอนุเคราะห์จากสำนักงานกฤษฎีกา เพื่อคัดถ่ายรายงานร่างกฎกระทรวงฉบับที่ 8 (พ.ศ.2519)ฯ และ ฉบับที่ 9 (พ.ศ.2521)ฯ แต่ปรากฏว่าสำนักงานกฤษฎีกาแจ้งว่าไม่สามารถอนุญาตให้คัดถ่ายได้เนื่องจากเป็นเอกสารที่อยู่ในชั้นความลับที่ไม่อาจจะเผยแพร่ทั่วไปได้ แต่อนุญาตให้ตรวจสอบได้จากข้อมูลที่ได้เก็บไว้ในเครื่องคอมพิวเตอร์ ผู้ฟ้องคดีทั้ง 8 จึงได้คัดลอกมา มีเนื้อหาใจความที่เกี่ยวเนื่องกับเจตนารมณ์ในการตรากฎกระทรวงฉบับที่8 (พ.ศ.2519)ฯ โดยสังเขป ดังนี้
กระทรวงมหาดไทยได้เสนอร่างกฎกระทรวง โดยให้เหตุผลในการเสนอเป็น บันทึกหลักการและเหตุผลประกอบร่างกฎกระทรวง......ซึ่งต่อมาได้ประกาศใช้เป็นกฎกระทรวงฉบับที่ 8 (พ.ศ.2519) ออกตามความในพระราชบัญญัติควบคุมการก่อสร้างอาคาร พ.ศ. 2479 ไว้ว่า “ตามที่มีพระราชกฤษฎีกาให้ใช้พระราชบัญญัติควบคุมการก่อสร้างอาคาร พ.ศ.2479 ในเขตท้องที่บางแห่งในตำบลบางละมุง ตำบลนาเกลือ และตำบลหนองปรือ อำเภอบางละมุง จังหวัดชลบุรี พ.ศ.2499 เป็นเวลานานแล้วนั้น บัดนี้ปรากฏว่า เขตท้องที่ดังกล่าวนี้ เป็นสถานที่พักตากอากาศ และได้มีผู้ปลูกสร้างอาคารที่พักตากอากาศ โรงแรม แฟลต เป็นจำนวนมาก จึงจำเป็นต้องห้ามมิให้ปลูกสร้างอาคารบางชนิด ที่เห็นว่า อาจเกิดความเดือดร้อน รำคาญ และก่อให้เกิดสิ่งปฏิกูลต่างๆ และทำให้ธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมเสียไป จึงเห็นควรออกกฎกระทรวงกำหนดบริเวณ ห้ามมิให้ปลูกสร้างอาคารบางชนิดในท้องที่ดังกล่าว”
ซึ่งในการประชุมเพื่อพิจารณาร่างกฎกระทรวงดังกล่าว ได้มีการแสดงความเห็น อีกหลายประการ โดยเฉพาะในเรื่องวัตถุประสงค์หรือเจตนารมณ์ในการออกกฎกระทรวงนั้นชัดเจนอย่างยิ่งว่าต้องการควบคุมอาคารที่ตั้งอยู่บนพื้นดิน โดยจะเห็นได้จาก ร่างกฎกระทรวงฉบับนี้ ในร่างที่ 1 ได้มีเจตนากำหนดเขตควบคุมการก่อสร้างอาคารไว้ว่า
“.....ข้อ 2. ในกฎกระทรวง
“ถนนเลียบริมทะเล” หมายความว่า ถนนที่มีแนวเลียบตามฝั่งทะเล โดยมีเขตทางของถนนด้านฝั่งทะเล ห่างจากเขตควบคุมการก่อสร้างอาคารด้านริมทะเลไม่เกิน 50 เมตร
.....ข้อ 4. ให้ภายในระยะ 50 เมตร จากเขตควบคุมการก่อสร้างด้านริมทะเลและภายในระยะ 50 เมตร จากเขตทางของถนนเลียบริมทะเลเป็นบริเวณซึ่งอาคารดังต่อไปนี้ปลูกสร้างมิได้.....”
โดยในการประชุมร่างกฎกระทรวงฉบับดังกล่าว เมื่อวันที่ 17 กุมภาพันธ์ 2519 ผู้แทนของกรมโยธาธิการ ได้ชี้แจงอธิบายถึงความประสงค์ของการออกกฎกระทรวงฉบับนี้ว่า “เพื่อให้บริเวณเขตควบคุมการก่อสร้างซึ่งเป็นสถานที่ตากอากาศและสามารถทำรายได้ให้กับประเทศชาติได้มาก เป็นบริเวณที่ควรจะควบคุมการก่อสร้างต่างๆเพื่อให้เป็นที่สวยงาม เหมาะแก่การท่องเที่ยว จึงห้ามปลูกสร้างโรงงานบางชนิด” และชี้แจงอีกว่า “ถนนเลียบริมทะเล กำหนดไว้เพราะอยากให้ชัดแจ้งว่า คลุมเฉพาะริมทะเลและจะได้คลุมถึงถนนตัดใหม่ด้วย....” และ “...ความประสงค์ของเรา ต้องการ
1) ต้องการควบคุมอาคารจากริมทะเลขึ้นมา 50 เมตร ไม่ว่าจะถึงขอบทางหรือไม่
2) ต้องการจากริมทะเลไปถึงเขตทาง ถ้าระยะไม่ถึง 50 เมตร จะต้องควบคุมจากแนวเขตทางอีกด้านหนึ่งออกไปอีก 50 เมตร
3) ห้ามบริเวณตามแนวเขต พระราชกฤษฎีกาให้ใช้พระราชบัญญัติควบคุมการก่อสร้างอาคาร พ.ศ.2479 ในเขตท้องที่บางแห่งในตำบลบางละมุง ตำบลนาเกลือ และตำบลหนองปรือ อำเภอบางละมุง จังหวัดชลบุรี พ.ศ.2499 ทั้งหมด ยกเว้นพวกที่ทำอยู่แล้ว....”
การประชุมร่างกฎกระทรวง เมื่อวันที่ 26 กุมภาพันธ์ 2519 จึงได้มีการเสนอร่างที่ได้แก้ไข เป็นว่า “ ข้อ 4. ให้กำหนดบริเวณภายในระยะ 100 เมตร โดยวัดจากเขตควบคุมการก่อสร้างอาคาร ตามแผนที่ท้ายพระราชกฤษฎีกา ตามข้อ 1. ด้านริมทะเล เข้าไปบนฝั่ง เป็นบริเวณซึ่งอาคารชนิดดังต่อไปนี้จะปลูกสร้างขึ้นมิได้ (1)-(8)....” แต่มีผู้เสนอว่าควรตัดคำว่า เข้าไปบนฝั่งออกไป ซึ่งที่ประชุมเห็นด้วย จึงได้ตัดออกไป จนในที่สุดจึงได้ประกาศใช้เป็นกฎกระทรวงฉบับที่ 8 (พ.ศ.2519)ฯ
จากบันทึกหลักการและเหตุผล ประกอบการเสนอร่างกฎกระทรวง ฉบับที่ 8 (พ.ศ.2519)ฯ และรายงานการประชุมพิจารณาร่างกฎกระทรวงฉบับดังกล่าวข้างต้น เห็นได้ว่า หลักการและเหตุผล หรืออีกนัยหนึ่งคือเจตนารมณ์ของการตรากฎหมายนั้น เนื่องมาจากมีการปลูกสร้างอาคาร ที่พักตากอากาศ โรงแรม แฟลต เป็นจำนวนมาก จึงห้ามมิให้ปลูกสร้างอาคารบางชนิด ที่เห็นว่า อาจเกิดความเดือดร้อน รำคาญ และก่อให้เกิดสิ่งปฏิกูลต่างๆ และทำให้ธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมเสียไป ดังนั้นเจตนารมณ์ในการตรากฎหมายเพื่อห้ามการปลูกสร้างอาคารที่จะปลูกสร้างบนพื้นดินด้านริมทะเลเท่านั้น มิได้มีการกล่าวถึงการปลูกสร้างอาคารในท้องทะเลแต่อย่างใด และจะเห็นได้จากร่างกฎกระทรวงฉบับแรกได้มีการให้เหตุผลจากผู้แทนกรมโยธาผู้เสนอร่างกฎกระทรวงไว้ชัดเจนว่า “ที่กำหนด ถนนเลียบริมทะเล ไว้เพราะอยากให้ชัดแจ้งว่า คลุมเฉพาะริมทะเลและจะได้คลุมถึงถนนตัดใหม่ด้วย...” จึงเห็นได้ชัดเจนเป็นอย่างยิ่งว่าเจตนารมณ์ของกฎกระทรวงฉบับที่ 8 (พ.ศ.2519)ฯ ต้องการควบคุมอาคารที่จะก่อสร้างบนพื้นดินเท่านั้น
จากเจตนารมณ์ของกฎกระทรวงฉบับที่ 8 (พ.ศ.2519) ออกตามความในพระราชบัญญัติควบคุมการก่อร้างอาคาร พ.ศ.2479 ดังกล่าวเห็นได้ว่า เป็นการตรากฎกระทรวงขึ้นโดยมีวัตถุประสงค์สำคัญในการ ควบคุมการปลูกสร้างอาคาร ในเขตท้องที่ตามกฎกระทรวง โดยกำหนดเงื่อนไขในการปลูกสร้างอาคารชนิดต่างๆ ไว้ดังนี้
...ข้อ 2. ให้กำหนดบริเวณพื้นที่ตามที่กฎกระทรวงนี้ใช้บังคับเป็นบริเวณ ซึ่งอาคารชนิดดังต่อไปนี้จะปลูกสร้างขึ้นมิได้
(1)...- (14)...
ข้อ 3. ให้กำหนดบริเวณภายในระยะ 100 เมตร โดยวัดจากเขตควบคุมการก่อสร้างอาคารตามแผนที่ท้ายพระราชกฤษฎีกาให้ใช้พระราชบัญญัติควบคุมการก่อสร้างอาคาร พุทธศักราช 2479 ในท้องที่ตำบลบางละมุง ตำบลนาเกลือ และตำบลหนองปรือ อำเภอบางละมุง จังหวัดชลบุรี พ.ศ.2499 ด้านริมทะเล เป็นบริเวณซึ่งอาคารดังต่อไปนี้จะปลูกสร้างขึ้นมิได้
(1) สถานที่เก็บและจำหน่ายเชื้อเพลิง
(2) โรงมหรสพ
(3) ห้องแถว
(4) ตึกแถว
(5) ตลาดสด
(6) โรงซ่อมหรือโรงพ่นสีรถยนต์หรือจักรยานยนต์
(7) โรงเก็บสินค้า
(8) อาคารที่มีความสูงจากระดับถนนเกิน 14 เมตร
ข้อ 4. ภายในบริเวณตามข้อ 3
(1)...(2)
รายละเอียดปรากฏตามกฎกระทรวงฉบับที่ 8 (พ.ศ.2519) ออกตามความในพระราชบัญญัติควบคุมการก่อสร้างอาคาร พ.ศ. 2479 เอกสารท้ายคำอุทธรณ์หมายเลข 1
จากข้อบัญญัติของกฎกระทรวงฉบับที่ 8 (พ.ศ.2519) ฯ ข้างต้นจะเห็นได้ว่า อาคารที่ถูกควบคุม มิให้ก่อสร้างและถูกกำหนดเงื่อนไขบริเวณห้ามมิให้ก่อสร้างอาคารบางประเภท ภายในเขตท้องที่ตามกฎกระทรวงฉบับนี้ เป็นอาคารที่เล็งเห็นได้ว่าหากมีการก่อสร้างขึ้นอาจก่อให้เกิดความเดือดร้อนรำคาญ และก่อให้เกิดสิ่งปฏิกูลต่างๆ และทำให้สภาพแวดล้อมเสียไป โดยเจตนารมณ์ของการตรากฎหมายนี้เพื่อ ควบคุมการก่อสร้างอาคารบนพื้นดิน มิใช่การกำหนดเพื่อควบคุมการก่อสร้างอาคารในท้องทะเล อีกทั้งเป็นการตรากฎหมายเพื่อรักษาสิ่งแวดล้อมของเมืองที่ติดทะเล ซึ่งจะเห็นได้จากการบัญญัติให้มี ข้อกำหนดระยะห่างระหว่างทะเลกับอาคารที่ห้ามก่อสร้าง และกำหนดประเภทอาคารที่ห้ามก่อสร้าง เป็นสาระสำคัญ เพื่อรักษาสภาพแวดล้อมของสถานที่ตากอากาศทางทะเลของประเทศไทยไว้ให้สวยงามและมีสภาพแวดล้อมที่ดีต่อไป
ซึ่งต่อมา ได้มีการประกาศใช้พระราชกฤษฎีกา ให้ใช้พระราชบัญญัติควบคุมการก่อสร้างอาคาร พ.ศ.2479 ในท้องที่ตำบลบางละมุง ตำบลหนองปลาไหล ตำบลนาเกลือ และตำบลหนองปรือ อำเภอบางละมุง จังหวัดชลบุรี พ.ศ.2521 โดยมีเหตุผลในการประกาศใช้ คือ “เนื่องจากการปลูกสร้างอาคารในท้องที่ ตำบลบางละมุง ตำบลหนองปลาไหล ตำบลนาเกลือ และตำบลหนองปรือ อำเภอบางละมุง จังหวัดชลบุรี ได้ขยายตัวอย่างรวดเร็วและปรากฏว่า การปลูกสร้างอาคารบางแห่งมิได้อยู่ภายใต้บทบัญญัติแห่งกฎหมาย ว่าด้วยการก่อสร้างอาคาร ทั้งนี้ เพราะเหตุว่าแนวเขตควบคุมการก่อสร้างอาคารตามที่ปรากฏในแผนที่ท้ายพระราชกฤษฎีกาให้ใช้พระราชบัญญัติควบคุมการก่อสร้างอาคาร พ.ศ.2479 ในท้องที่ตำบลบางละมุง ตำบลนาเกลือ และตำบลหนองปรือ อำเภอบางละมุง จังหวัดชลบุรี พ.ศ.2499 คลุมไม่ถึงพื้นที่ที่ได้มีการปลูกสร้างอาคารดังกล่าว สมควรปรับปรุงพระราชกฤษฎีกาดังกล่าวเสียใหม่ โดยขยายแนวเขตให้กว้างออกไปโดยเฉพาะด้านริมทะเล เพื่อให้เจ้าหน้าที่ท้องถิ่นสามารถเข้าไปดำเนินการตามที่กฎหมายบัญญัติได้จึงจำเป็นต้องตราพระราชกฤษฎีกานี้ขึ้น”
และเพื่อให้สอดคล้องกับการประกาศใช้พระราชกฤษฎีกาดังกล่าวข้างต้น จึงได้มีการประกาศใช้กฎกระทรวงฉบับที่ 9 (พ.ศ.2521) ออกตามความในพระราชบัญญัติควบคุมการก่อสร้างอาคาร พ.ศ.2479 โดยมีเหตุผลในการประกาศใช้กฎกระทรวงดังกล่าว คือ “เนื่องจากได้มีการปรับปรุงเขตควบคุมการก่อสร้างอาคารในท้องที่ ตำบลบางละมุง ตำบลนาเกลือ และตำบลหนองปรือ โดยขยายให้กว้างออกไปกว่าเดิม ตามที่ปรากฏในแผนที่ท้ายพระราชกฤษฎีกาให้ใช้พระราชบัญญัติควบคุมการก่อสร้างอาคาร พ.ศ.2479 ในท้องที่ ตำบลบางละมุง ตำบลหนองปลาไหล ตำบลนาเกลือ ตำบลหนองปรือ อำเภอบางละมุง จังหวัดชลบุรี พ.ศ.2521 สมควรแก้ไขกฎกระทรวง ฉบับที่ 8 (พ.ศ.2519) ออกความตามพระราชบัญญัติควบคุมการก่อสร้างอาคาร พ.ศ.2479 ว่าด้วยการห้ามมิให้ปลูกสร้างอาคารบางชนิดภายในแนวเขตควบคุมการก่อสร้างอาคารตามพระราชกฤษฎีกาฉบับดังกล่าวนี้เพื่อให้สอดคล้องและเหมาะสมยิ่งขึ้น จึงจำเป็นต้องออกกฎกระทรวงนี้”
รายละเอียดปรากฏตามพระราชกฤษฎีกาฯ พ.ศ.2521 และกฎกระทรวงฉบับที่ 9 (พ.ศ.2521) ฯ เอกสารท้ายอุทธรณ์ หมายเลข 2 และ 3 ตามลำดับ
โดยวัตถุประสงค์หรือเจตนารมณ์ ที่ใช้ในการประกาศใช้ พระราชกฤษฎีกาฯ พ.ศ.2521 และกฎกระทรวงฉบับที่ 9 (พ.ศ.2521 ) ฯ ก็เนื่องจาก
1. มีการปรับปรุงเขตควบคุมการก่อสร้างอาคารในเขตท้องที่ตำบลบางละมุง ตำบลนาเกลือ และตำบลหนองปรือ อำเภอบางละมุง จังหวัดชลบุรี โดยมีการเพิ่มเขตท้องที่ในการบังคับใช้พระราชกฤษฎีกาฯ พ.ศ.2521 และกฎกระทรวงฉบับที่ 9 (พ.ศ.2521)ฯ อีก 1 ท้องที่ คือ ตำบลหนองปลาไหล เป็นการเพิ่มเติมจากกฎกระทรวงฉบับที่ 8 (พ.ศ.2519)ฯ ซึ่งจะเห็นได้ว่าการเพิ่มเขตท้องที่ในการควบคุมการก่อสร้างนี้มิได้มีวัตถุประสงค์หรือเจตนารมณ์เพื่อขยายเขตควบคุมการก่อสร้างไปในท้องทะเลแต่อย่างใด
2. ซึ่งนอกจากการเพิ่มท้องที่ในการใช้บังคับเขตควบคุมการก่อสร้างดังกล่าวในข้อ 1 แล้ว พระราชกฤษฎีกาฯ พ.ศ.2521 และกฎกระทรวงฉบับที่ 9 (พ.ศ.2521 ) ฯ ยังมีเหตุผลในการประกาศใช้อีก 1 ประเด็น กล่าวคือ กฎกระทรวงฉบับที่ 9 (พ.ศ.2521) ได้มีการปรับปรุงแก้ไขบทบัญญัติในข้อ 3. กำหนดบริเวณภายในระยะ 200 เมตร โดยวัดจากเขตควบคุมการก่อสร้างอาคาร ตามแผนที่ท้ายพระราชกฤษฎีกาฯ พ.ศ.2521 ด้านริมทะเล เป็นบริเวณซึ่งอาคารตามข้อ 3 (1)-( 8 ) จะปลูกสร้างขึ้นมิได้ เมื่อต้องตีความให้สอดคล้องสัมพันธ์กันกับวัตถุประสงค์หรือเจตนารมณ์ของกฎกระทรวงฉบับที่ 8 (พ.ศ.2519)ฯ ที่บัญญัติไว้ในข้อ 3. ว่าให้กำหนดบริเวณภายในระยะ 100 เมตร โดยวัดจากเขตควบคุมการก่อสร้างตามแผนที่ท้ายพระราชกฤษฎีกาฯพ.ศ.2499 ด้านริมทะเล เป็นบริเวณซึ่งอาคารชนิด (1)-(8) ก่อสร้างขึ้นมิได้ จะเห็นได้ว่า กฎกระทรวงฉบับที่ 9 (พ.ศ.2521) เป็นการขยายระยะการควบคุมการก่อสร้างอาคารตามข้อ 3. (1)-(8) จากเดิม 100 เมตร เป็น 200 เมตร และหากพิจาณาจากบทบัญญัติในข้อ 3. ของกฎกระทรวงทั้งสองฉบับจะเห็นว่ามีการระบุเขตพื้นที่ที่ใช้บังคับไว้ชัดเจนคือ “...ด้านริมทะเล...” ดังนั้นจึงต้องต้องตีความว่าเป็นการขยายระยะ ด้านริมทะเลเข้าไปบนฝั่ง เพื่อป้องกันการปลูกสร้างอาคารที่มีลักษณะต้องห้ามตามกฎกระทรวงฉบับที่ 8 และ กฎกระทรวงฉบับที่ 9 บัญญัติไว้ เพื่อให้สอดคล้องและเหมาะสมยิ่งขึ้น
2.2 ประกอบกับ เมื่อพิจารณาจาก ประเภทของอาคารที่ควบคุมการปลูกสร้างตามข้อ 3(1)-(8) ของกฎกระทรวง ฉบับที่ 8 (พ.ศ.2519)ฯ และฉบับที่ 9 (พ.ศ.2521)ฯ ดังกล่าว จะเห็นได้ว่า เป็นอาคารที่โดยสภาพและการใช้ประโยชน์ต้องปลูกสร้างบนพื้นดินทั้งสิ้น ไม่สามารถปลูกสร้างในทะเลได้อย่างแน่นอน โดยเฉพาะอย่างยิ่งหาก พิจารณาถึงเจตนารมณ์ของการตรากฎหมายแล้วจะเห็นได้ว่า เป็นการตรากฎหมายเพื่อรักษาสิ่งแวดล้อมของเมืองที่ติดทะเล ซึ่งจะเห็นได้จากการบัญญัติให้มี ข้อกำหนดระยะห่างระหว่างทะเลกับอาคารที่ห้ามก่อสร้าง และกำหนดประเภทอาคารที่ห้ามก่อสร้าง เป็นสาระสำคัญ จึงไม่อาจตีความคำว่า “ขยายให้กว้างออกไปจากเดิม” ตามหมายเหตุท้ายกฎกระทรวงฉบับที่ 9 (พ.ศ.2521)ฯ ว่าให้ขยายเขตควบคุมการก่อสร้างอาคารลงไปในทะเลได้ เพราะจะทำให้การขยายควบคุมการก่อสร้างอาคารไม่สามารถบังคับใช้ได้จริงตามวัตถุประสงค์และเจตนารมณ์ของกฎกระทรวงดังกล่าว จึงต้องตีความว่ากฎกระทรวงฉบับที่ 9 (พ.ศ.2521) ฯ ข้อ 3. ที่ให้กำหนดบริเวณภายในระยะ 200 เมตร......เป็นการขยายเขตควบคุมการก่อสร้างอาคาร ตาม ข้อ 3. (1)-(8) จากด้านริมทะเลเข้าไปบนแผ่นดินให้กว้างออกไปจากเดิม 100 เมตร เป็น 200 เมตร
2.3 นอกจากนี้ การที่ศาลปกครองระยอง ได้โปรดวินิจฉัยว่า “...การวัดระยะห่างจากเขตควบคุมการก่อสร้างอาคารจึงต้องเริ่มวัดจากแนวชายฝั่งที่ระดับน้ำทะเลปานกลางก่อนเพื่อหาแนวเขตควบคุมการก่อสร้างอาคาร โดยวัดจากแนวชายฝั่งที่ระดับน้ำทะเลปานกลางออกไปด้านทะเลเป็นระยะ 100 เมตร จึงจะเป็นเขตควบคุมการก่อสร้างอาคารตามแผนที่ท้ายพระราชกฤษฎีกาดังกล่าว และต่อมาเมื่อวัดจากเขตควบคุมการก่อสร้างอาคารเข้ามาในแผ่นดินเป็นระยะ 200 เมตร ก็จะเป็นบริเวณภายระยะ 200 เมตร โดยวัดจากเขตควบคุมการก่อสร้างอาคาร...”
ด้วยความเคารพต่อคำพิพากษาของศาลปกครองระยอง ผู้ฟ้องคดีทั้ง 8 ไม่อาจเห็นพ้องด้วยกับวินิจฉัยดังกล่าว เนื่องจาก การตีความเขตควบคุมการก่อสร้างตามกฎกระทรวงฉบับที่ 9 (พ.ศ.2521)ฯ ของศาลปกครองระยองดังกล่าว เป็นการตีความที่ขยายเขตควบคุมการก่อสร้างลงไปในทะเล ซึ่งไม่เป็นไปตามเจตนารมณ์ของพระราชกฤษฎีฯ พ.ศ.2521 และกฎกระทรวงฉบับที่ 9 (พ.ศ.2521)ฯ ดังที่ได้เรียนต่อศาลปกครองสูงสุดไปแล้วใน ข้อ 2.1 และ 2.2 ข้างต้น อีกทั้งหากตีความตามที่ศาลปกครองระยองได้โปรดวินิจฉัยตีความดังกล่าวจะเป็นการทำให้มีการปลูกสร้างอาคารที่มีความสูงจากระดับถนนเกิน 14 เมตร ได้ใกล้ทะเลมากขึ้น อันเป็นการขัดต่อเจตนารมณ์ของกฎหมาย ดังจะได้เรียนรายละเอียดต่อศาลดังต่อไปนี้
จุดเริ่มต้นในการวัดระยะเขตควบคุมการก่อสร้างอาคาร ตามกฎกระทรวง ฉบับที่ 8 (พ.ศ.2519)ฯ ออกตามความในพระ ราชบัญญัติควบคุมการก่อสร้างอาคาร พ.ศ.2479 ข้อ 3. ที่บัญญัติว่า “ ให้กำหนดบริเวณภายในระยะ 100 เมตร โดยวัดจากเขตควบคุมการก่อสร้างอาคาร ตามแผนที่ท้ายพระราชกฤษฎีกาให้ใช้พระราชบัญญัติควบคุมการก่อสร้างอาคาร พ.ศ.2479 ในท้องที่ตำบลบางละมุง ตำบลนาเกลือ และตำบลหนองปรือ อำเภอบางละมุง จังหวัดชลบุรี พ.ศ.2499 ด้านริมทะเล เป็นบริเวณซึ่งอาคารชนิดดังต่อไปนี้จะปลูกสร้างขึ้นมิได้ ....(8) อาคารที่มีความสูงจากระดับถนนเกิน 14 เมตร ”
จุดเริ่มต้นในการวัดระยะเขตควบคุมการก่อสร้างอาคาร ตามกฎกระทรวง ฉบับที่ 9 (พ.ศ.2521) ออกตามความในพระราชบัญญัติควบคุมการก่อสร้างอาคาร พ.ศ.2479 ข้อ 2. ให้ยกเลิกความในข้อ 3. แห่งกฎกระทรวงฉบับที่ 8 (พ.ศ.2519) ฯ ให้ใช้ข้อความต่อไปนี้แทน บัญญัติว่า “ข้อ 3. ให้กำหนดบริเวณ 200 เมตร โดยวัดจากเขตควบคุมการก่อสร้างอาคาร ตามแผนที่ท้ายพระราชกฤษฎีกาให้ใช้พระราชบัญญัติควบคุมการก่อสร้างอาคาร พ.ศ.2479 ในท้องที่ตำบลบางละมุง ตำบลหนองปลาไหล ตำบลนาเกลือ และตำบลหนองปรือ อำเภอบางละมุง จังหวัดชลบุรี พ.ศ.2521 ด้านริมทะเล เป็นบริเวณซึ่งอาคารชนิดดังต่อไปนี้จะปลูกสร้างขึ้นมิได้ ....(8) อาคารที่มีความสูงจากระดับถนนเกิน 14 เมตร ”
ผู้ฟ้องคดีทั้ง 8 ขอเรียนต่อศาลปกครองสูงสุดว่า จุดเริ่มต้นที่ใช้ในการวัดระยะเขตควบคุมการก่อสร้างอาคาร ตามกฎกระทรวงทั้งสองฉบับดังกล่าว ไม่ใช่จุดเดียวกัน โดย นายสุรพล พงษ์ไทยพัฒน์ วิศวกรใหญ่ ปฏิบัติหน้าที่แทนอธิบดีกรมโยธาธิการและผังเมือง ได้ชี้แจงเป็นหนังสือต่อศาลปกครองระยอง ไว้ว่า “ 2. ระยะ 100 เมตร ตามข้อ 3. ของกฎกระทรวง ฉบับที่ 8 (พ.ศ.2519) ออกตามความในพระราชบัญญัติควบคุมการก่อสร้างอาคาร พ.ศ.2479 กับระยะ 200 เมตร ตามข้อ 3. ของกฎกระทรวงฉบับที่ 9 (พ.ศ.2521) ออกตามความในพระราชบัญญัติควบคุมการก่อสร้างอาคาร พ.ศ.2479 ไม่ใช่แนวเดียวกัน เนื่องจากแนวชายฝั่งตามกฎกระทรวง ฉบับที่ 8 (พ.ศ.2519) ฯ มิได้กำหนดให้วัดที่ระดับน้ำทะเลปานกลาง แต่ตามกฎกระทรวง ฉบับที่ 9 (พ.ศ.2521)ฯ ให้วัดแนวชายฝั่งที่ระดับน้ำทะเลปานกลางเท่านั้น ”
รายละเอียดปรากฏตาม หนังสือกรมโยธาธิการและผังเมือง ด่วนที่สุด ที่ มท.0710/4245 ลงวันที่ 19 มิถุนายน 2550 เรื่อง คำสั่งเรียกให้ทำคำชี้แจง ซึ่งกรมโยธาธิการและผังเมืองได้นำส่งต่อศาล เอกสารท้ายอุทธรณ์ หมายเลข 4
ดังนั้น จากคำชี้แจงของกรมโยธาธิการและผังเมืองข้างต้น เห็นได้ว่า ตามกฎกระทรวงฉบับที่ 8 (พ.ศ.2519) ฯ เป็นการวัดระยะจากแนวชายฝั่งทะเล ซึ่งหมายถึง ระดับน้ำขึ้นสูงสุด ส่วน กฎกระทรวง ฉบับที่ 9 (พ.ศ.2521)ฯ ให้วัดแนวชายฝั่งที่ระดับน้ำทะเลปานกลาง ซึ่งหมายความว่าจุดเริ่มต้นในการวัดระยะเขตควบคุมการก่อสร้างอาคาร ของกฎกระทรวงทั้ง 2 ฉบับ ไม่ใช่จุดเดียวกัน
จุดเริ่มต้นในการวัดระยะตามกฎกระทรวง ฉบับที่ 8 (พ.ศ.2519)ฯ ตามที่กรมโยธาธิการและผังเมืองได้ชี้แจงไว้ข้างต้น คือเริ่มจากแนวชายฝั่งทะเล ซึ่งผู้ถูกฟ้องคดีที่ 1 ได้เคยตรวจสอบสถานที่ก่อสร้างอาคารที่พิพาทของผู้ถูกฟ้องคดีที่ 2 แล้ว ปรากฏว่า แนวชายฝั่งทะเล(ระดับน้ำขึ้นสูงสุด) จะอยู่ห่างจากเขตที่ดิน ของผู้ถูกฟ้องคดีที่ 2 เป็นระยะ 39 เมตร
รายละเอียดปรากฏตามหนังสือจากนายกเมืองพัทยา ถึงเลขาธิการสำนักนโยบายและแผนทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม ฉบับลงวันที่ 5 เมษายน 2550 ที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ 1 อ้างเป็นเอกสารท้ายคำให้การฉบับลงวันที่ 19 กรกฎาคม 2550 อันดับที่ 13 ซึ่งผู้ฟ้องคดีทั้ง 8 ขออ้างเป็นเอกสารท้ายอุทธรณ์ หมายเลข 5
แต่หากวัดจุดเริ่มต้นในการวัดระยะเขตควบคุมการก่อสร้างอาคาร ตามกฎกระทรวงฉบับที่ 9 (พ.ศ.2521)ฯ ตามที่ศาลปกครองระยองได้โปรดวินิจฉัยดังกล่าวข้างต้น คือ “...วัดระยะห่างจากเขตควบคุมการก่อสร้างอาคารจึงต้องเริ่มวัดจากแนวชายฝั่งที่ระดับน้ำทะเลปานกลางก่อนเพื่อหาแนวเขตควบคุมการก่อสร้างอาคาร โดยวัดจากแนวชายฝั่งที่ระดับน้ำทะเลปานกลางออกไปด้านทะเลเป็นระยะ 100 เมตร จึงจะเป็นเขตควบคุมการก่อสร้างอาคารตามแผนที่ท้ายพระราชกฤษฎีกาดังกล่าว และต่อมาเมื่อวัดจากเขตควบคุมการก่อสร้างอาคารเข้ามาในแผ่นดินเป็นระยะ 200 เมตร ก็จะเป็นบริเวณภายระยะ 200 เมตร โดยวัดจากเขตควบคุมการก่อสร้างอาคาร...” ซึ่งเป็นระยะเดียวกันกับที่กรมโยธาธิการและผังเมืองได้ดำเนินการวัดระยะตามคำสั่งของศาลปกครองระยอง โดยกรมโยธาธิการและผังเมืองได้จัดทำรายงานการดำเนินการวัดระยะดังกล่าว เสนอต่อศาลปกครองระยอง โดยสรุปผลการดำเนินการได้ว่า
(1) การวัดระยะจากแนวชายฝั่งที่ระดับน้ำทะเลปานกลาง ( + 0.00) ด้านทิศเหนือของที่ดินพิพาทวัดถึงหมุดหลักเขตที่ดิน จะได้ระยะ 50.15 เมตร วัดต่อเข้าไปในที่ดินพิพาทอีก 49.85 เมตร ก็จะระยะ 100 เมตร ที่วัดจากแนวชายฝั่งระดับน้ำทะเลปานกลาง ( + 0.00) ในด้านนี้
(2) การวัดระยะจากแนวชายฝั่งที่ระดับน้ำทะเลปานกลาง ( + 0.00) ด้านทิศใต้ของที่ดินพิพาทวัดถึงหมุดหลักเขตที่ดิน จะได้ระยะ 49.60 เมตร วัดต่อเข้าไปในที่ดินพิพาทอีก 50.40 เมตร ก็จะได้ระยะ 100 เมตร ที่วัดจากแนวชายฝั่งระดับน้ำทะเลปานกลาง ( + 0.00) ในด้านนี้
รายละเอียดปรากฏตาม คำร้องของผู้ถูกฟ้องคดีที่ 2 ฉบับลงวันที่ 2 มกราคม 2551
โดยตามกฎกระทรวงฉบับที่ 8 (พ.ศ.2519)ฯ ข้อ 3. บัญญัติว่า “ให้กำหนดบริเวณภายในระยะ 100 เมตร โดยวัดจากเขตควบคุมการก่อสร้างอาคาร ตามแผนที่ท้ายพระราชกฤษฎีกาฯ พ.ศ.2499 ด้านริมทะเล เป็นบริเวณซึ่งอาคารชนิดดังต่อไปนี้จะปลูกสร้างขึ้นมิได้ ....(8) อาคารที่มีความสูงจากระดับถนนเกิน 14 เมตร” เมื่อกรมโยธาธิการและผังเมืองได้ชี้แจงต่อศาลปกครองระยองว่าจุดเริ่มต้นในกรวัดระยะของกฎกระทรวงฉบับที่ 8 คือเริ่มวัดจากแนวชายฝั่งทะเล ซึ่งหมายถึง ระดับน้ำขึ้นสูงสุด เข้าไปบนฝั่ง 100 เมตร ซึ่งข้อเท็จจริงจากหนังสือฉบับลงวันที่ 5 เมษายน 2550 เอกสารท้ายอุทธรณ์หมายเลข 5 ปรากฏว่า ผู้ถูกฟ้องคดีที่ 1 เคยวัดระยะจากแนวชายฝั่งทะเล(ระดับน้ำขึ้นสูงสุด) ไปถึงหลักหมุดที่ดินของผู้ถูกฟ้องคดีที่ 2 เป็นระยะ 39 เมตรดังนั้น เขตควบคุมอาคารตามกฎกระทรวงฉบับที่ 8 (2519)ฯ จึงต้องลึกเข้าไปในเขตที่ดินของผู้ถูกฟ้องคดีที่ 2 เป็นระยะ 61 เมตร
กฎกระทรวงฉบับที่ 9 (พ.ศ.2521)ฯ ข้อ 3. ที่บัญญัติว่า “ ให้กำหนดบริเวณ 200 เมตร โดยวัดจากเขตควบคุมการก่อสร้างอาคาร ตามแผนที่ท้ายพระราชกฤษฎีกาฯพ.ศ.2521 ด้านริมทะเล เป็นบริเวณซึ่งอาคารชนิดดังต่อไปนี้จะปลูกสร้างขึ้นมิได้ ....(8) อาคารที่มีความสูงจากระดับถนนเกิน 14 เมตร ” หากวัดระยะเขตควบคุมอาคารตามคำวินิจฉัยของศาลปกครองระยองและจากรายงานการดำเนินการวัดระยะของกรมโยธาธิการและผังเมือง ดังกล่าวแล้วข้างต้น จะเห็นได้ว่าเขตควบคุมการก่อสร้างอาคารตามกฎกระทรวงฉบับที่ 9 (พ.ศ.2521) ด้านทิศเหนือของที่ดินพิพาท ต้องลึกเข้าไปในเขตที่ดินของผู้ถูกฟ้องคดีที่ 2 เป็นระยะ 49.85 เมตร ทางทิศใต้ลึกเข้าไปในเขตที่ดินของผู้ถูกฟ้องคดีที่ 2 เป็นระยะ 50.40 เมตร
เมื่อเปรียบเทียบระยะเขตควบคุมการก่อสร้างของกฎกระทรวงฉบับที่ 8 (พ.ศ.2519)ฯ กับกฎกระทรวงฉบับที่ 9 (พ.ศ.2521) จะเห็นได้ว่า ผู้ถูกฟ้องคดีที่ 2 สามารถสร้างอาคารที่มีความสูงจากระดับถนนเกินกว่า 14 เมตร ได้ใกล้ทะเลมากขึ้น ทางทิศเหนือถึง 10.85 เมตร และทางทิศใต้ 11.40 เมตร
ดังนั้นการตีความบังคับใช้กฎกระทรวงฉบับที่ 9 (พ.ศ.2521)ฯ ของศาลปกครองระยอง ดังกล่าวแล้วข้างต้น จึงเป็นการตีความ บังคับใช้กฎหมายที่ไม่สอดคล้องกับวัตถุประสงค์และเจตนารมณ์ของกฎกระทรวงฉบับที่ 9 (พ.ศ.2521) ฯ และพระราชกฤษฎีกาฯ พ.ศ.2521 ที่ต้องการให้มีการขยายเขตควบคุมการก่อสร้างอาคารให้กว้างออกไปจากเดิม
2.4 อย่างไรก็ตาม แม้ว่ากรมโยธาธิการและผังเมืองจะเป็นผู้บังคับใช้กฎกระทรวงฉบับที่ 8 และ9 ดังกล่าว แต่ปรากฏว่า จากการตีความบังคับใช้กฎกระทรวงทั้งสองฉบับดังกล่าว กรมโยธาธิการและผังเมืองกลับไม่สามารถตีความบังคับใช้กฎกระทรวงทั้งสองฉบับถูกต้องตามเจตนารมณ์ของกฎหมาย อีกทั้งยังตีความบังคับใช้กฎกระทรวงทั้งสองฉบับดังกล่าวอย่างไม่มีความแน่นอน คือ ตีความบังคับใช้และครั้งไม่ตรงกัน ซึ่งไม่น่าจะเกิดขึ้นกับองค์กรที่เป็นผู้บังคับใช้กฎหมาย ดังรายละเอียดที่จะเรียนต่อศาลดังต่อไปนี้
เมื่อวันที่ 19 มิถุนายน 2550 กรมโยธาธิการและผังเมือง โดยนายสุรพล พงษ์ไทยพัฒน์ วิศวกรใหญ่ ปฏิบัติราชการแทนอธิบดีกรมโยธาธิการและผังเมือง ได้มีหนังสือ ด่วนที่สุด ที่ มท.0710/4245 เรียนอธิบดีศาลปกครองระยอง อ้างถึงคำสั่งเรียกให้ทำคำชี้แจงของศาลปกครองระยอง คดีหมายเลขดำที่ 54/2550 ลงวันที่ 4 พฤษภาคม 2550 ซึ่งศาลปกครองระยองได้มีคำสั่งให้กรมโยธาธิการและผังเมืองชี้แจงเป็นหนังสือต่อศาลในประเด็นดังต่อไปนี้
1. ตามแผนที่ท้ายพระราชกฤษฎีกาให้ใช้พระราชบัญญัติควบคุมการก่อสร้างอาคาร พุทธศักราช 2479 ในท้องที่ตำบลบางละมุง ตำบลหนองปลาไหล ตำบลนาเกลือ และตำบลหนองปรือ อำเภอบางละมุง จังหวัดชลบุรี พ.ศ.2521 ได้กำหนดแนวเขตควบคุมการก่อสร้างอาคารสำหรับด้านริมทะเลไว้ในระยะ 100 เมตร จากแนวชายฝั่งที่ระดับน้ำทะเลปานกลางนั้น แนวชายฝั่งที่ระดับน้ำทะเลปานกลาง คือจุดใด มีจุดสังเกตเห็นได้หรือไม่ และระยะ 100 เมตร จากแนวชายฝั่งดังกล่าวมีจุดที่สังเกตเห็นได้หรือไม่
2. ระยะ 100 เมตร ตามข้อ 3. ของกฎกระทรวงฉบับที่ 8 (พ.ศ.2519) ออกตามความในพระราชบัญญัติควบคุมการก่อสร้างอาคาร พ.ศ.2479 กับระยะ 200 เมตร ตามข้อ 3. ของกฎกระทรวงฉบับที่ 9 (พ.ศ.2521) ออกตามความในพระราชบัญญัติควบคุมการก่อสร้างอาคาร พ.ศ.2479 เป็นแนวระยะเดียวกันหรือไม่ มีจุดที่สังเกตเห็นได้หรือไม่
โดยกรมโยธาธิการและผังเมืองได้นำเรื่องดังกล่าวหารือคณะกรรมการควบคุมอาคารแล้วมีความเห็นว่า
1. แนวชายฝั่งที่ระดับน้ำทะเลปานกลาง คือจุดที่แนวชายฝั่งทะเลตัดกับแนวระดับน้ำทะเลปานกลาง ซึ่งสามารถหาค่าระดับน้ำทะเลปานกลาง (Mean Sea Level) ได้จากหมุดหลักฐานของกรมอุทกศาสตร์กองทัพเรือ ซึ่งระดับน้ำทะเลปานกลางจะเป็นค่าที่แน่นอน แต่แนวชายฝั่งทะเลสามารถเปลี่ยนแปลงได้ตามฤดูกาล ดังนั้น แนวชายฝั่งทะเลที่ระดับน้ำทะเลปานกลางตำแหน่งที่ 1 หรือตำแหน่งที่ 2 ดังในภาพตัดขวางที่ส่งมาด้วย จึงขึ้นอยู่กับว่าจะวัดในช่วงเวลาใด ซึ่งจะไม่สามารถสังเกตเห็นได้ หากในวันที่ไปสำรวจตรวจสอบเพื่อหาแนวชายฝั่งที่ระดับนำทะเลปานกลางตำแหน่งที่ 1 หรือตำแหน่งที่ 2 ไม่ได้ปักหมุดไว้
2. ระยะ 100 เมตร ตามข้อ 3 ของกฎกระทรวงฉบับที่ 8 (พ.ศ.2519) ออกตามความในพระราชบัญญัติควบคุมการก่อสร้างอาคาร พ.ศ.2479 กับระยะ 200 เมตร ตามข้อ 3 ของกฎกระทรวงฉบับที่ 9 (พ.ศ.2521) ออกตามความในพระราชบัญญัติควบคุมการก่อสร้างอาคาร พ.ศ.2479 ไม่ใช่แนวเดียวกัน เนื่องจากแนวชายฝั่งทะเลตามกฎกระทรวง ฉบับที่ 8 (พ.ศ.2519)ฯ มิได้กำหนดให้วัดที่ระดับน้ำทะเลปานกลาง แต่ตามกฎกระทรวง ฉบับที่ 9 (พ.ศ.2521)ฯ ให้วัดแนวชายฝั่งที่ระดับน้ำทะเลปานกลางเท่านั้น
ตามคำชี้แจงต่อศาลปกครองระยองของกรมโยธาธิการและผังเมืองข้างต้น ใน ข้อ 2. เห็นได้ว่ากรมโยธาธิการและผังเมือง ได้หารือคณะกรรมการควบคุมอาคารแล้วเห็นว่า ระยะ 100 เมตร ตาม ข้อ 3.ของกฎกระทรวงฉบับที่ 8 (พ.ศ.2519)ฯ กับ ระยะ 200 เมตร ตามข้อ 3. ของกฎกระทรวงฉบับที่ 9 (พ.ศ.2521)ฯ ไม่ใช่แนวเดียวกัน ตามเหตุผลข้างต้น
รายละเอียดปรากฏตามหนังสือกรมโยธาธิการและผังเมือง เอกสารท้ายอุทธรณ์หมายเลข 4
แต่ปรากฏว่า ต่อมา เมื่อวันที่ 30 เมษายน 2551 ปรากฏว่า กรมโยธาธิการและผังเมือง โดยนายสุรพล พงษ์ไทยพัฒน์ วิศวกรใหญ่ ปฏิบัติราชการแทนอธิบดีกรมโยธาธิการและผังเมือง ได้มีหนังสือ ที่ มท.0710/3362 เรียน ผู้จัดการนิติบุคคลอาคารชุดจอมเทียน คอมเพลกซ์ คอนเทล เรื่อง ขอความกรุณาพิจารณาและมีคำสั่งให้กรมโยธาธิการและผังเมือง กระทรวงมหาดไทยชี้แจง การกำหนดทิศทางและวิธีการวัดระยะแนวเขตควบคุมการก่อสร้างอาคารที่ถูกต้อง ซึ่งในหนังสือดังกล่าวมีใจความโดยสังเขปว่า
“โดยความแตกต่างที่สำคัญของกฎกระทรวงทั้ง 2 ฉบับ คือ กฎกระทรวงฉบับที่ 8 (พ.ศ.2519)ฯ กำหนดแนวเขตควบคุมการก่อสร้างอาคาร คือ แนวชายฝั่งทะเลซึ่งมิได้กำหนดให้วัดที่ระดับน้ำทะเลใด ส่วนใน กฎกระทรวงฉบับที่ 9 (พ.ศ.2521)ฯ กำหนดเขตควบคุมการก่อสร้างอาคาร คือแนวที่วัดจากแนวชายฝั่งที่ระดับน้ำทะเลปานกลางออกไปในทะเล 100 เมตร และตามข้อ 3. แห่งกฎกระทรวง ฉบับที่ 8 (พ.ศ.2519)ฯ กำหนดบริเวณห้ามก่อสร้างอาคารที่อยู่ในระยะ 100 เมตร โดยวัดจากเขตควบคุมการก่อสร้างอาคารตามแผนที่ท้ายพระราชกฤษฎีกาฯ พ.ศ.2499 คือระยะ 100 เมตรจากแนวชายฝั่งนั่นเอง ซึ่งตามข้อ 3. แห่งกฎกระทรวง ฉบับที่ 9 (พ.ศ.2521)ฯ กำหนดบริเวณห้ามก่อสร้างอาคารที่อยู่ในระยะ 200 เมตร โดยวัดจากเขตควบคุมการก่อสร้างอาคารตามแผนที่ท้ายพระราชกฤษฎีกาฯ พ.ศ.2521 แนวเขตควบคุมการก่อสร้างอาคารดังกล่าว จึงต้องวัดจากแนวชายฝั่งที่ระดับน้ำทะเลปานกลางที่อยู่ออกไปในทะเล 100 เมตร ซึ่งถ้าวัดจากแนวชายฝั่งที่ระดับน้ำทะเลปานกลางขึ้นไปบนบก 100 เมตร จะได้บริเวณแนวเขตห้ามก่อสร้างอาคารที่วัดจากแนวเขตควบคุมการก่อสร้างอาคารตามแผนที่ท้ายพระรากฤษฎีกาฯ พ.ศ.2521เป็นระยะ 200 เมตร พอดี จึงน่าจะตรงกับเจตนารมณ์เดิมของกฎกระทรวง ฉบับที่ 8 (พ.ศ.2519)ฯ ที่กำหนดระยะจากแนวชายฝั่ง 100 เมตร แต่ในกฎกระทรวง ฉบับที่ 9 (พ.ศ.2521)ฯ ได้กำหนดไว้ชัดเจนกว่า คือให้วัดจากแนวชายฝั่งที่ระดับน้ำทะเลปานกลาง และได้ขยายขอบเขตการควบคุมการก่อสร้างอาคารออกไปในทะเลด้วยอีก 100 เมตร จากแนวชายฝั่งที่ระดับน้ำทะเลปานกลาง ซึ่งเดิมเขตควบคุมการก่อสร้างอาคารไม่ครอบคลุมพื้นที่ในทะเล ดังนั้น อาคารที่ยื่นขออนุญาตหลังจากวันที่ 31 ธันวาคม 2521 จะต้องบังคับตามข้อ 3 ที่แก้ไขเพิ่มเติมโดยกฎกระทรวง ฉบับที่ 9 (พ.ศ.2521)ฯ โดยต้องวัดจากแนวเขตควบคุมการก่อสร้างอาคารขึ้นไปบนบกเป็นระยะ 200 เมตร หรือวัดจากแนวชายฝั่งที่ระดับน้ำทะเลปานกลางขึ้นไปบนบกเป็นระยะ 100 เมตร จะมีพื้นที่บริเวณห้ามก่อสร้างอาคารบนบกเท่ากัน ทั้งในข้อ 3 แห่งกฎกระทรวงฉบับที่ 8 (พ.ศ.2519)ฯ และข้อ 3. แห่งกฎกระทรวงฉบับที่ 9 (พ.ศ.2521)ฯ เนื่องจากจุดเริ่มต้นในการวัดคือ ที่ระดับน้ำทะเลปานกลาง”
รายละเอียดปรากฏตามหนังสือกรมโยธาธิการและผังเมือง ที่ มท.0710/3362 ลงวันที่ 30 เมษายน 2551 ถึงผู้จัดการนิติบุคคลอาคารชุด จอมเทียน คอมเพล็กซ์ คอนโดเทล เอกสารท้ายคำอุทธรณ์หมายเลข 6
ซึ่งจากความเห็นของกรมโยธาธิการและผังเมืองทั้ง 2 ฉบับ ดังกล่าวข้างต้น เห็นได้ว่า กรมโยธาธิการและผังเมืองมิได้ศึกษาวิเคราะห์กฎกระทรวงทั้ง 2 ฉบับดังกล่าวข้างต้นอย่างละเอียด และเป็นการวิเคราะห์ตีความกฎหมายโดยไม่มีหลักเกณฑ์ทางวิชาการแต่อย่างใด เนื่องจาก เมื่อพิจารณาบทวิเคราะห์ ตีความกฎกระทรวง ฉบับที่ 8 (พ.ศ.2519)ฯ และฉบับที่ 9 (พ.ศ.2521)ฯ ที่กรมโยธาธิการและผังเมืองได้ชี้แจงไว้ในหนังสือทั้ง 2 ฉบับ แล้ว ปรากฏว่ามีเนื้อหาที่ขัดแย้งกันโดยสิ้นเชิง กล่าวคือ ในหนังสือฉบับลงวันที่ 19 มิถุนายน 2550 ที่ส่งถึงอธิบดีศาลปกครองระยองนั้น ในหน้าที่ 8 ข้อ 2 เขียนไว้ว่า
“ระยะ 100 เมตร ตามข้อ 3 ของกฎกระทรวงฉบับที่ 8 (พ.ศ.2519) ออกตามความในพระราชบัญญัติควบคุมการก่อสร้างอาคาร พ.ศ.2479 กับระยะ 200 เมตร ตามข้อ 3 ของกฎกระทรวงฉบับที่ 9 (พ.ศ.2521) ออกตามความในพระราชบัญญัติควบคุมการก่อสร้างอาคาร พ.ศ.2479 ไม่ใช่แนวเดียวกัน เนื่องจากแนวชายฝั่งทะเลตามกฎกระทรวง ฉบับที่ 8 (พ.ศ.2519)ฯ มิได้กำหนดให้วัดที่ระดับน้ำทะเลปานกลาง แต่ตามกฎกระทรวง ฉบับที่ 9 (พ.ศ.2521)ฯ ให้วัดแนวชายฝั่งที่ระดับน้ำทะเลปานกลางเท่านั้น”
แต่ตามหนังสือฉบับลงวันที่ 30 เมษายน 2551 ที่ส่งถึงผู้จัดการนิติบุคคลอาคารจอมเทียน คอมเพล็กซ์ คอนโดเทล (อาคารที่ผู้ฟ้องคดีทั้ง 8 พักอาศัยอยู่) เขียนไว้โดยสรุปว่า
“...ดังนั้น อาคารที่ยื่นขออนุญาตหลังจากวันที่ 31 ธันวาคม 2521 จะต้องบังคับตามข้อ 3 ที่แก้ไขเพิ่มเติมโดยกฎกระทรวง ฉบับที่ 9 (พ.ศ.2521)ฯ โดยต้องวัดจากแนวเขตควบคุมการก่อสร้างอาคารขึ้นไปบนบกเป็นระยะ 200 เมตร หรือวัดจากแนวชายฝั่งที่ระดับน้ำทะเลปานกลางขึ้นไปบนบกเป็นระยะ 100 เมตร จะมีพื้นที่บริเวณห้ามก่อสร้างอาคารบนบกเท่ากัน ทั้งในข้อ 3 แห่งกฎกระทรวงฉบับที่ 8 (พ.ศ.2519)ฯ และข้อ 3. แห่งกฎกระทรวงฉบับที่ 9 (พ.ศ.2521)ฯ เนื่องจากจุดเริ่มต้นในการวัดคือ ที่ระดับน้ำทะเลปานกลาง”
จากการวิเคราะห์ ตีความ ว่าจุดเริ่มต้นการวัดระยะเขตควบคุมการก่อสร้างอาคารซึ่งเป็นประเด็นสำคัญในคดีนี้ ที่บัญญัติไว้ในข้อ 3. ของกฎกระทรวงฉบับที่ 8 (พ.ศ.2519)ฯ กับกฎกระทรวงฉบับที่ 9 (พ.ศ.2521)ฯ ไม่ใช่แนวเดียวกัน ในหนังสือส่งถึงศาลในวันที่ 19 มิถุนายน 2549 และ ต่อมากลับชี้แจงต่อนิติบุคคลอาคารของผู้ฟ้องคดีทั้ง 8 ว่า เป็นจุดเดียวกัน ในหนังสือฉบับที่ 30 เมษายน 2550 ดังที่ได้เรียนต่อศาลแล้วนั้น ได้แสดงให้เห็นถึงความแตกต่างในการตีความกฎหมายโดยสิ้นเชิง ของหนังสือทั้ง 2 ฉบับดังกล่าว จึงเห็นเป็นที่ประจักษ์ชัดว่า กรมโยธาธิการและผังเมือง ไม่ได้ใช้หลักเกณฑ์ทางวิชาการในการวิเคราะห์ตีความกฎหมาย รวมถึงการมิได้ศึกษาถึงเจตนารมณ์ของการตรากฎกระทรวงทั้ง 2 ฉบับ แต่อย่างใด ซึ่งจะเป็นด้วยเหตุผลใดผู้ฟ้องคดีทั้ง 8 ไม่อาจทราบได้ แต่การตีความกฎหระทรวงทั้ง 2 ฉบับของกรมโยธาธิการและผังเมืองดังกล่าว กลับส่งผลกระทบต่อความเป็นอยู่ทั้งชีวิตของผู้เป็นเจ้าของห้องชุดในอาคารจอมเทียน คอมเพล็กซ์ คอนโดเทล ซึ่งรวมถึงผู้ฟ้องคดีทั้ง 8 ด้วย นอกจากนี้ ยังส่งผลกระทบต่อเศรษฐกิจของประเทศไทยและภาพลักษณ์ของประเทศไทยในสายตาของชาวต่างประเทศอีกมาก ดังที่จะได้เรียนต่อศาลต่อไปในอุทธรณ์นี้
ดังนั้น การที่ศาลปกครองระยองได้โปรดวินิจฉัยโดยรับฟังข้อเท็จจริงจากกรมโยธาธิการและผังเมืองว่า “การวัดระยะห่างจากเขตควบคุมการก่อสร้างอาคารจึงต้องเริ่มวัดจากแนวชายฝั่งที่ระดับน้ำทะเลปานกลางก่อนเพื่อหาแนวเขตควบคุมการก่อสร้างอาคาร โดยวัดจากแนวชายฝั่งที่ระดับน้ำทะเลปานกลางออกไปด้านทะเลเป็นระยะ 100 เมตร จึงจะเป็นเขตควบคุมการก่อสร้างอาคารตามแผนที่ท้ายพระราชกฤษฎีกาดังกล่าว และต่อมาเมื่อวัดจากเขตควบคุมการก่อสร้างอาคารเข้ามาในแผ่นดินเป็นระยะ 200 เมตร ก็จะเป็นบริเวณภายระยะ 200 เมตร โดยวัดจากเขตควบคุมการก่อสร้างอาคาร...” นั้น ผู้ฟ้องคดีทั้ง 8 ไม่อาจเห็นพ้องด้วยกับคำวินิจฉัยดังกล่าว เนื่องจาก เป็นการวินิจฉัยตีความและบังคับใช้กฎหมายโดยรับฟังจากกรมโยธาธิการและผังเมืองแต่ฝ่ายเดียวโดยมิได้นำเหตุผลของผู้ฟ้องคดีทั้ง 8 ซึ่งได้หยิบยกเจตนารมณ์ของการตรากฎหมายอันเป็นหลักของการตีความกฎหมายเมื่อเห็นว่ากฎหมายฉบับใดมีข้อบัญญัติไว้ไม่ชัดเจนหรือกฎหมายใดมีข้อบัญญัติขัดหรือแย้งกับ ”หมายเหตุ” ที่ได้ระบุไว้ท้ายกฎหมายนั้นๆ หรืออีกนัยหนึ่งคือ เจตนารมณ์ของการตรากฎหมาย ดังนั้น เมื่อกรมโยธาธิการและผังเมือง ยังไม่สามารถตีความได้ชัดเจนว่ากฎกระทรวงฉบับที่ 8 (พ.ศ.2519)ฯ กับกฎกระทวงฉบับที่ 9(พ.ศ.2521)ฯ มีจุดเริ่มต้นในการวัดแนวเขตควบคุมการก่อสร้างเป็นแนวเดียวกันหรือไม่ ปรากฏตามคำชี้แจงของกรมโยธาธิการและผังเมือง ทั้ง 2 ฉบับ ที่มีข้อความ ความเห็น ที่ขัดแย้งกันโดยสิ้นเชิง จนไม่อาจเชื่อได้ว่ากรมโยธาธิการและผังเมืองใช้หลักเกณฑ์ในการตีความกฎหมายอย่างไร จึงถือได้ว่า การตีความจุดเริ่มต้นในการวัดระยะเขตควบคุมการก่อสร้างอาคารของกฎกระทรวงทั้งสองฉบับดังกล่าวยังมีความคลุมเครือไม่ชัดเจน ซึ่งอาจนำไปสู่การบังคับใช้กฎหมายที่ไม่ถูกต้องตามเจตนารมณ์ของกฎหมาย จึงจำเป็นอย่างยิ่งที่ต้องนำเจตนารมณ์ หลักการและเหตุผล ในการตรากฎหมายมีตีความเพื่อให้การบังคับใช้กฎหมายเป็นไปอย่างถูกต้องและเป็นธรรม
ดังนั้น ผู้ฟ้องคดีทั้ง 8 ขอเรียนต่อศาลปกครองสูงสุดว่า เมื่อเจตนารมณ์ของกฎกระทรวงทั้งสองฉบับดังกล่าว ต้องการให้ควบคุมการก่อสร้างอาคารบางชนิดโดยเน้นเฉพาะอาคารที่ตั้งอยู่บนพื้นดินด้านริมทะเล มิได้มีเจตนารมณ์ที่จะควบคุมลงไปในทะเล เนื่องจาก ประเภทของอาคารที่ควบคุมการปลูกสร้างตามข้อ 3(1)-(8) ของกฎกระทรวง ฉบับที่ 8 (พ.ศ.2519)ฯ และฉบับที่ 9 (พ.ศ.2521)ฯ ดังกล่าว จะเห็นได้ว่า เป็นอาคารที่โดยสภาพและการใช้ประโยชน์ต้องปลูกสร้างบนพื้นดินทั้งสิ้น ไม่สามารถปลูกสร้างในทะเลได้อย่างแน่นอน ซึ่งรายละเอียดผู้ฟ้องคดีทั้ง 8 ได้นำเสนอต่อศาลแล้วใน ข้อ 2.2 นอกจากนี้ หากตีความตามคำวินิจฉัยของศาลปกครองระยองดังกล่าวข้างต้น ก็จะทำให้ผู้ฟ้องคดีที่ 2 สร้างอาคารที่มีความสูงจากระดับถนนเกิน 14 เมตร ได้ใกล้ทะเลมากขึ้น อันเป็นการขัดต่อเจตนารมณ์ของการตรากฎกระทรวงทั้งสองฉบับดังกล่าว ดังที่ผู้ฟ้องคดีได้เรียนต่อศาลแล้วใน ข้อ 2.3
2.5 ผู้ฟ้องคดีทั้ง 8 ขอเรียนต่อศาลปกครองสูงสุดต่อไปอีกว่า การที่ศาลปกครองระยองได้โปรดวินิจฉัยว่า “...เห็นว่า ตามแผนที่ท้ายพระราชกฤษฎีกาดังกล่าวได้กำหนดให้เครื่องหมายแนวเขตควบคุมการก่อสร้างอาคารอยู่ห่างจากแนวชายฝั่งที่ระดับน้ำทะเลปานกลางเป็นระยะ 100 เมตร ซึ่งตามกฎกระทรวง ฉบับที่ 9 (พ.ศ.2521) ออกตามความในพะราชบัญญัติควบคุมการก่อสร้างอาคาร พุทธศักราช 2479 กำหนดให้วัดจากเขตควบคุมการก่อสร้างอาคาร ดังนั้น การวัดระยะห่างจากเขตควบคุมการก่อสร้างอาคารจึงต้องเริ่มวัดจากแนวชายฝั่งที่ระดับน้ำทะเลปานกลางก่อนเพื่อหาแนวเขตควบคุมการก่อสร้างอาคาร โดยวัดจากแนวชายฝั่งที่ระดับน้ำทะเลปานกลางออกไปด้านทะเลเป็นระยะ 100 เมตร จึงจะเป็นเขตควบคุมการก่อสร้างอาคารตามแผนที่ท้ายพระราชกฤษฎีกาดังกล่าว และต่อมาเมื่อวัดจากเขตควบคุมการก่อสร้างอาคารเข้ามาในแผ่นดินเป็นระยะ 200 เมตร ก็จะเป็นบริเวณภายในระยะ 200 เมตรโดยวัดจากเขตควบคุมการก่อสร้างอาคาร...” ผู้ฟ้องคดีทั้ง 8 ไม่อาจเห็นพ้องกับคำวินิจฉัยของศาลปกครองระยองดังกล่าว ดังเหตุผลที่จะได้เรียนต่อศาลปกครองสูงสุดต่อไปนี้
กฎกระทรวงฉบับที่ 9 (พ.ศ.2521)ฯ ได้ปรับปรุงแก้ไข ข้อ 3.โดยกำหนดบริเวณภายในระยะ 200 เมตร จากเขตควบคุมการก่อสร้างอาคารตามแผนที่ท้ายพระราชกฤษฎีกาฯ พ.ศ.2521 โดย มิได้มีการบัญญัติรายละเอียดว่าให้วัดระยะ 200 เมตร จากจุดใด จึงจำต้องตีความจากแผนที่ท้ายพระราชกฤษฎีกาฯ พ.ศ.2521 เมื่อพิจารณาแผนที่ท้ายพระราชกฤษฎีกาฯ พ.ศ.2521 ปรากฏรายละเอียดที่เกี่ยวข้องกับคดีนี้ กล่าวคือ
ตามแผนที่ท้ายพระราชกฤษฎีกาฯพ.ศ.2521 เอกสารท้ายอุทธรณ์หมายเลข 7 ปรากฏว่า
1. เส้นที่ใช้ลูกศรชี้ไปที่จุด A (ขออนุญาตเขียนตัวอักษร ลงไปในแผนที่เพื่อใช้เป็นสัญลักษณ์) มีข้อความกำกับไว้ว่า แนวชายฝั่งที่ระดับน้ำทะเลปานกลาง
2. เส้นที่ลูกศรชี้ไปที่จุด B มีข้อความกำกับว่า 100 เมตร โดยเส้นที่ลูกศร B ชี้ไปนั้น ในแผนที่ได้ปรากฏคำอธิบายเครื่องหมายไว้ว่าเป็นเส้นที่แสดงแนวเขตควบคุมการก่อสร้างอาคาร
ซึ่งหากพิจารณาจากสัญลักษณ์และคำอธิบายในแผนที่ทั้งหมดดังกล่าวแล้ว จะเห็นได้ว่าไม่มีคำอธิบายว่า เส้นที่ลูกศร B ชี้ไปแล้วเขียนกำกับไว้ว่า 100 เมตร นั้นเป็นระยะ 100 เมตรที่วัดจากจุดใด จึงไม่อาจตีความได้ว่าให้วัดระยะ 100 เมตร จากเส้นที่ลูกศรชี้ไปที่จุด A ที่มีข้อความว่าแนวชายฝั่งที่ระดับน้ำทะเลปานกลาง ซึ่งหากแผนที่จะมีการอธิบายว่าเส้นที่ลูกศร B ห่างจากเส้นที่ลูกศร A ว่า เส้น B ห่างจากแนวชายฝั่งที่ระดับน้ำทะเลปานกลางเป็นระยะ 100 เมตร ก็ต้องเขียนอธิบายไว้อย่างชัดแจ้ง ดังที่ปรากฏในแผนที่ดังกล่าวในจุด C1 และ C2 ที่เขียนกำกับรายละเอียดไว้ว่า “ 40 เมตรจากศูนย์กลางทางหลวงแผ่นดินหมายเลข 3” ดังนั้นการตีความว่าเขตควบคุมการก่อสร้างอาคารต้องเริ่มต้นจากแนวชายฝั่งที่ระดับน้ำทะเลปานกลางออกไปในทะเลเป็นระยะ 100 เมตร เป็นแนวเขตควบคุมการก่อสร้าง จึงไม่ถูกต้องตามวิธีการอ่านแผนที่
นอกจากนี้ ผู้ฟ้องคดีทั้ง 8 ขอเรียนต่อศาลปกครองสูงสุดว่า กฎกระทรวงฉบับที่ 9 (พ.ศ.2521)ฯ ได้แก้ไขบทบัญญัติในข้อ 3. ของกฎกระทรวงฉบับที่ 8 พ.ศ.2519)ฯ จาก “ให้กำหนดบริเวณ 100 เมตร โดยวัดจากเขตควบคุมการก่อสร้างอาคาร ตามแผนที่ท้ายพระราชกฤษฎีกาให้ใช้พระราชบัญญัติควบคุมการก่อสร้างอาคาร พ.ศ.2479 ในท้องที่ตำบลบางละมุง ตำบลนาเกลือ และตำบลหนองปรือ อำเภอบางละมุง จังหวัดชลบุรี พ.ศ.2499 ด้านริมทะเล เป็นบริเวณซึ่งอาคารชนิดดังต่อไปนี้จะปลูกสร้างขึ้นมิได้ ....(8) อาคารที่มีความสูงจากระดับถนนเกิน 14 เมตร ” เป็น “ให้กำหนดบริเวณ 200 เมตร โดยวัดจากเขตควบคุมการก่อสร้างอาคาร ตามแผนที่ท้ายพระราชกฤษฎีกาให้ใช้พระราชบัญญัติควบคุมการก่อสร้างอาคาร พ.ศ.2479 ในท้องที่ตำบลบางละมุง ตำบลนาเกลือ และตำบลหนองปรือ อำเภอบางละมุง จังหวัดชลบุรี พ.ศ.2521 ด้านริมทะเล เป็นบริเวณซึ่งอาคารชนิดดังต่อไปนี้จะปลูกสร้างขึ้นมิได้ ....(8) อาคารที่มีความสูงจากระดับถนนเกิน 14 เมตร ” จากกฎกระทรวงทั้ง 2 ฉบับ ดังกล่าว เห็นได้ว่ามีการเปลี่ยนแปลงเพิ่มอาณาเขตบริเวณการควบคุมการก่อสร้างอาคาร จาก 100 เมตร เป็น 200 เมตร จากเขตควบคุมการก่อสร้าง ซึ่งกฎกระทรวงทั้ง 2 ฉบับดังกล่าวมิได้บัญญัติไว้ว่าเขตควบคุมการก่อสร้างคือบริเวณใด แต่ได้บัญญัติให้ใช้ตามแผนที่ท้ายพระราชกฤษฎีกาเป็นการแสดงบริเวณอาณาเขตควบคุมการก่อสร้างอาคาร
ดังนั้น การตีความแผนที่ท้ายพระราชกฤษฎีกา ฯ พ.ศ.2521 จึงต้องตีความให้เป็นไปตามเจตนารมณ์ของกฎกระทรวงฉบับที่ 9 (พ.ศ.2521) ฯ จะตีความให้ขัดหรือแย้งกับเจตนารมณ์ของกฎกระทรวงฉบับที่ 9 (พ.ศ.2521)ฯ มิได้ ทั้งนี้เพื่อให้การใช้บังคับกฎหมายเป็นไปอย่างถูกต้องตามเจตนารมณ์ของกฎหมาย
ดังนั้น ที่ศาลปกครองระยองได้โปรดวินิจฉัยว่า “.....การวัดระยะห่างจากเขตควบคุมการก่อสร้างอาคารจึงต้องเริ่มวัดจากแนวชายฝั่งที่ระดับน้ำทะเลปานกลางก่อนเพื่อหาแนวเขตควบคุมการก่อสร้างอาคาร โดยวัดจากแนวชายฝั่งที่ระดับน้ำทะเลปานกลางออกไปด้านทะเลเป็นระยะ 100 เมตร จึงจะเป็นเขตควบคุมการก่อสร้างอาคารตามแผนที่ท้ายพระราชกฤษฎีกาดังกล่าว และต่อมาเมื่อวัดจากเขตควบคุมการก่อสร้างอาคารเข้ามาในแผ่นดินเป็นระยะ 200 เมตร ก็จะเป็นบริเวณภายในระยะ 200 เมตรโดยวัดจากเขตควบคุมการก่อสร้างอาคาร...” จึงเป็นการตีความทำให้ผู้ฟ้องคดีที่ 2 สามารถสร้างอาคารที่พิพาทได้ใกล้ทะเลมากขึ้นดังที่ได้เรียนต่อศาลแล้วข้างต้น คำพิพากษาของศาลปกครองระยองดังกล่าวจึงเป็นการรับฟังข้อเท็จจริง ตีความ บังคับใช้กฎหมายในการควบคุมการก่อสร้างอาคารที่เกี่ยวข้อง ลักษณะที่ขัดหรือแย้งต่อวัตถุประสงค์และเจตนารมณ์ของกฎหมาย ที่รับรองและคุ้มครองไว้ และไม่สามารถบังคับใช้กฎหมายเพื่อคุ้มครองประโยชน์สาธารณะได้ตามความเป็นจริง ดังที่ได้เรียนต่อศาลปกครองสูงสุดข้างต้น
2.6 ผู้ฟ้องคดีทั้ง 8 ขอเรียนต่อศาลปกครองสูงสุดเพิ่มเติมอีกว่า โดยที่มาตรา 79 แห่งพระราชบัญญัติควบคุมอาคาร พ.ศ.2522 บัญญัติว่า “บรรดากฎกระทรวง เทศบัญญัติ ข้อบัญญัติจังหวัด กฎ ข้อบังคับ ประกาศ หรือคำสั่งอื่น ซึ่งได้อาศัยออกโดยอำนาจ ตามพระราชบัญญัติก่อสร้างอาคาร พ.ศ.2579 หรือพระราชบัญญัติการก่อสร้างในเขตเพลิงไหม้ พ.ศ.2476 ให้คงใช้บังคับต่อไปได้ทั้งนี้เพียงเท่าที่ไม่ขัดหรือแย้งกับบทแห่งพระราชบัญญัตินี้” ผู้ฟ้องคดีทั้ง 8 เห็นว่า ไม่เพียงแต่ บรรดากฎกระทรวง เทศบัญญัติ ข้อบัญญัติจังหวัด กฎ ข้อบังคับ ประกาศหรือคำสั่งซึ่งออกโดยอาศัยอำนาจตามพระราชบัญญัติทั้งสองฉบับดังกล่าว จะยังคงบังคับใช้ต่อไปได้เพียงเท่าที่ไม่ขัดหรือแย้งต่อบทบัญญัติแห่งพระราชบัญญัติควบคุมอาคาร พ.ศ.2522 เท่านั้น หากแต่การตีความ ใช้บังคับกฎกระทรวง ข้อบัญญัติท้องถิ่น หรือคำสั่งดังว่า ก็จะต้องตีความให้สอดคล้องกับเจตนารมณ์ในการบังคับใช้พระราชบัญญัติควบคุมอาคาร พ.ศ.2522 และกฎหมายที่เกี่ยวข้องอีกด้วย ทั้งนี้เพื่อให้การปฏิบัติเป็นไปตามเจตนารมณ์ของพระราชบัญญัติควบคุมอาคาร พ.ศ.2522 ในมาตรา 5 แห่งพระราชบัญญัตินี้ ได้ให้อำนาจรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยในการออกกฎกระทรวงเพื่อการต่างตามที่บัญญัติไว้ใน มาตรา 8 “เพื่อประโยชน์แห่งความมั่งคงแข็งแรง ความปลอดภัย การป้องกันอัคคีภัย การสาธารณสุข การรักษาคุณภาพสิ่งแวดล้อม การผังเมือง การสถาปัตยกรรมและการอำนวยความสะดวกแก่การจราจร ตลอดจนการอื่นที่จำเป็นเพื่อปฏิบัติตามพระราชบัญญัตินี้ ให้รัฐมนตรีโดยคำแนะนำของคณะกรรมการควบคุมอาคาร มีอำนาจออกกฎกระทรวงกำหนด
ฯลฯ
(10) บริเวณห้ามก่อสร้าง ดัดแปลง รื้อถอน เคลื่อนย้ายและใช้หรือเปลี่ยนการใช้อาคารชนิดใดหรือประเภทใด
ฯลฯ”
ซึ่งนับแต่พระราชบัญญัติควบคุมอาคาร พ.ศ.2522 เริ่มใช้บังคับ จนกระทั่งปัจจุบันได้มีการออกกฎกระทรวง ตามมาตรา 8(10) ในส่วนที่เกี่ยวข้องกับพื้นที่ที่มีลักษณะเป็นชายทะเล อันเป็นสถานที่ท่องเที่ยว หรือสถานที่ตากอากาศของประชาชน โดยกำหนดห้ามมิให้ปลูกสร้างอาคารบางชนิด ที่เห็นว่าอาจก่อความเดือดร้อนรำคาญ และก่อให้เกิดสิ่งปฏิกูลต่าง ทำนองเดียวกับการออกกฎกระทรวงที่ 8 และที่ 9 ที่ออกตามพระราชบัญญัติควบคุมการก่อสร้าง พ.ศ.2479 แล้วทั้งสิ้น 12 ฉบับ(ที่ยังบังคับใช้อยู่)โดยแต่ละฉบับมีสาระสำคัญในประเด็นที่เกี่ยวกับการกำหนดบริเวณห้ามก่อสร้างอาคารที่มีความสูงเกิน 12 เมตรดังนี้
(1) กฎกระทรวงฉบับที่ 15 (พ.ศ.2529) จ.ภูเก็ต(หาดป่าตอง)
-ภายในระยะ 150 เมตร จากบริเวณที่ 1 (ตามแผนที่บริเวณที่ 1 ห่างจากชายฝั่งทะเลเข้ามาในแผ่นดินประมาณ 50 เมตร)ห้ามก่อสร้างอาคารที่มีความสูงเกินกว่า 12 เมตร
(2) กฎกระทรวงฉบับที่ 20 (พ.ศ.2532) จ.ภูเก็ต (แนวชายฝั่งทะเลด้านตะวันตก)
-ภายในระยะ 200 เมตร จากแนวชายฝั่งทะเล ห้ามก่อสร้างอาคารสูงเกินกว่า 12 เมตร
(3) กฎกระทรวงฉบับที่ 22 (พ.ศ.2532) จ.สุราษฎร์ธานี (เกาะสมุย)
-ภายในระยะ 200 เมตร จากแนวชายฝั่งทะเล ห้ามก่อสร้างอาคารสูงเกินกว่า 12 เมตร
(4) กฎกระทรวงฉบับที่ 30 (พ.ศ.2534) จ.เพชรบุรี(ชะอำ)
-ภายในระยะ 200 เมตร จากแนวชายฝั่งทะเล ห้ามก่อสร้างอาคารสูงเกินกว่า 12 เมตร
(5) กฎกระทรวงฉบับที่ 31 (พ.ศ.2534) จ.จันทบุรี
-ภายในระยะ 200 เมตร จากแนวชายฝั่งทะเล ห้ามก่อสร้างอาคารสูงเกินกว่า 12 เมตร
(6) กฎกระทรวงฉบับที่ 36 (พ.ศ.2535) จ.ประจวบคีรีขันธ์ (หัวหิน)
-ภายในระยะ 200 เมตร จากแนวชายฝั่งทะเล ห้ามก่อสร้างอาคารสูงเกินกว่า 12 เมตร
(7) กฎกระทรวงกำหนดบริเวณห้ามก่อสร้างดัดแปลงหรือเปลี่ยนการใช้อาคารบางชนิดหรือบาง
ประเภท ฯ จังหวัดพังงา พ.ศ. 2544
-ภายในระยะ 225 เมตร จากแนวชายฝั่งทะเล ห้ามก่อสร้างอาคารสูงเกิน 12 เมตร
(8) กฎกระทรวงกำหนดบริเวณ ห้ามก่อสร้างอาคาร ฯ จังหวัดตราด พ.ศ. 2546
-ภายในระยะ 200 เมตร จากแนวชายฝั่งทะเล ห้ามก่อสร้างอาคารสูงเกิน 12 เมตร
(9) กฎกระทรวงกำหนดบริเวณห้ามก่อสร้าง ฯ จังหวัดกระบี่ พ.ศ.2547
-ภายในระยะ 200 เมตร จากแนวชายฝั่งทะเลห้ามก่อสร้างอาคารสูงเกิน 12 เมตร
(10) กฎกระทรวงกำหนดบริเวณห้ามก่อสร้าง ฯ จังหวัดตรัง พ.ศ. 2549
-ภายในระยะ 200 เมตร จากแนวชายฝั่งทะเลห้ามก่อสร้างอาคารสูงเกิน 12 เมตร
(11) กฎกระทรวงกำหนดบริเวณห้ามก่อสร้าง ฯ จังหวัดระนอง พ.ศ. 2549
-ภายในระยะ 200 เมตร จากแนวชายฝั่งทะเลห้ามก่อสร้างอาคารสูงเกิน 12 เมตร
(12) กฎกระทรวงกำหนดบริเวณห้ามก่อสร้างฯ จังหวัดสตูล (ยกเว้นเกาะหลีเป๊ะ ) พ.ศ. 2549
-ภายในระยะ 200 เมตร จากแนวชายฝั่งทะเลห้ามก่อสร้างอาคารสูงเกิน 12 เมตร
นอกจากนี้ตามกฎกระทรวงที่กล่าวข้างต้น ยังได้ให้นิยามของ แนวชายฝั่งทะเล ว่า แนวที่น้ำทะเลขึ้นสูงสุดตามปกติทางธรรมชาติ
รายละเอียดปรากฏตามกฎกระทรวง รวม 12 ฉบับ เอกสารท้ายอุทธรณ์หมายเลข 8
จึงเห็นได้ว่า ตามพระราชบัญญัติควบคุมอาคาร พ.ศ.2522 และกฎกระทรวงที่เกี่ยวข้องซึ่งได้บังคับใช้ในท้องที่ต่างๆ ที่เป็นชายฝั่งทะเล ทั่วประเทศ ล้วนมีวัตถุประสงค์เพื่อรักษาสภาพแวดล้อม และระบบนิเวศน์ บริเวณชายฝั่งทะเลในรัศมี 200 เมตร จากแนวชายฝั่งทะเล ที่ถือเอาแนวที่น้ำทะเลขึ้นสูงสุดตามปกติธรรมชาติ โดยห้ามก่อสร้างอาคารประเภทต่าง ๆ ที่อาจก่อผลกระทบ ซึ่งรวมถึงอาคารที่มีความสูงเกินกว่า 12 เมตร ดังที่กล่าวข้างต้น ดังนั้นการตีความว่ากฎกระทรวงฉบับที่ 9 (พ.ศ.2521) ฯ ให้ถือเอาระยะ 200 เมตร จาก “ แนวเขตควบคุมการก่อสร้าง “ ซึ่งอยู่ห่างจากแนวชายฝั่งที่ระดับน้ำทะเลปานกลางออกไปในทะเล 100 เมตร เป็นบริเวณห้ามก่อสร้างอาคารที่มีความสูงเกิน 14 เมตร จึงเป็นการตีความที่ขัดต่อเจตนารมณ์ ในการบังคับใช้ พระราชบัญญัติควบคุมอาคาร พ.ศ.2522 อีกด้วย
ด้วยเหตุผล ข้อเท็จจริง และข้อกฎหมาย ดังที่ได้เรียนต่อศาลปกครองสูงสุดข้างต้น เห็นได้ว่าเจตนารมณ์ของการตรากฎหมายพ.ศ.2519)ฯ และกฎกระทรวงฉบับที่ 9 (พ.ศ.2521)ฯ เพื่อ ควบคุมการก่อสร้างอาคารบนพื้นดิน มิใช่การกำหนดเพื่อควบคุมการก่อสร้างอาคารในท้องทะเล อีกทั้งเป็นการตรากฎหมายเพื่อรักษาสิ่งแวดล้อมของเมืองที่ติดทะเล ซึ่งจะเห็นได้จากการบัญญัติให้มี ข้อกำหนดระยะห่างระหว่างทะเลกับอาคารที่ห้ามก่อสร้าง และกำหนดประเภทอาคารที่ห้ามก่อสร้าง เป็นสาระสำคัญ เพื่อรักษาสภาพแวดล้อมของสถานที่ตากอากาศทางทะเลของประเทศไทยไว้ให้สวยงามและมีสภาพแวดล้อมที่ดีต่อไป อีกทั้งกฎกระทรวงฉบับที่ 9 (พ.ศ.2521)ฯ ใน ข้อ 2. ที่ได้แก้ไขกฎกระทรวงฉบับที่ 8 (พ.ศ.2519)ฯ ข้อ 3. ได้บัญญัติให้ใช้แผนที่ท้ายพระราชกฤษฎีกาให้ใช้พระราชบัญญัติควบคุมการก่อสร้างอาคาร พ.ศ.2479ในท้องที่ ตำบลบางละมุง ตำบลหนองปลาไหล ตำบลนาเกลือ และตำบลหนองปรือ อำเภอบางละมุง จังหวัดชลบุรี เป็นการแสดงเขตควบคุมการก่อสร้างอาคาร ดังนั้นการตีความบังคับใช้เขตควบคุมการก่อสร้างอาคารตามแผนที่ท้ายพระราชกฤษฎีกาฯ พ.ศ.2521 ดังกล่าวจึงต้องตีความให้สอดคล้องกับเจตนารมณ์ของการประกาศใช้กฎกระทรวงฉบับที่ 9 (พ.ศ.2521)ฯ ด้วย ผู้ฟ้องคดีทั้ง 8 จึงขอศาลปกครองสูงสุดได้โปรดมีคำพิพากษากลับคำพิพากษาของศาลปกครองระยอง ด้วย
ข้อ 3. ผู้ฟ้องคดีทั้ง 8 ขอเรียนต่อศาลว่า การวินิจฉัยตีความกฎกระทรวงฉบับที่8(พ.ศ.2519)และกฎกระทรวงฉบับที่9 (พ.ศ.2521) นั้น นอกจากจะต้องพิจารณาถึงเหตุผลหรือเจตนารมณ์ของกฎกระทรวงทั้ง 2 ฉบับดังกล่าวประกอบกับ เหตุผลหรือเจตนารมณ์ของการตราพระราชกฤษฎีกาฯ พ.ศ.2521 ดังที่ได้เรียนต่อศาลข้างต้นแล้ว ยังต้องตีความให้สอดคล้องกับรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยด้วย โดยในขณะที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่1 ได้ออกใบอนุญาตการก่อสร้างอาคารให้แก่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ 2 เมื่อวันที่ 28 พฤศจิกายน 2549 รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย ฉบับชั่วคราว พ.ศ.2549 มาตรา 3 บัญญัติว่า “ ภายใต้บังคับบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญนี้ ศักดิ์ศรีความเป็นมนุษย์ สิทธิเสรีภาพ และความเสมอภาค บรรดาที่ชนชาวไทยเคยได้รับความคุ้มครองตามประเพณีการปกครองประเทศไทย ในระบอบประชาธิปไตย อันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นพระประมุข และตามพันธกรณีแห่งประเทศ ที่ประเทศไทยมีอยู่แล้ว ย่อมได้รับการคุ้มครองตามรัฐธรรมนูญนี้”
ดังนั้นผู้ฟ้องคดีทั้ง8 ขอเรียนต่อศาลว่า จากบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย ฉบับชั่วคราว พ.ศ. 2549 มาตรา 3 ดังกล่าว ได้บัญญัติคุ้มครองสิทธิของปวงชนชาวไทยที่เคยได้รับความคุ้มครองตามประเพณีการปกครองประเทศไทยในระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นพระประมุข ที่เคยได้รับการรับรองและคุ้มครองก่อนที่จะบัญญัติใช้รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย ฉบับชั่วคราว พ.ศ. 2549 ฉบับนี้อย่างไรย่อมได้รับการคุ้มครองเช่นเดิมได้ต่อไป ซึ่ง ก่อนที่จะมีการประกาศใช้รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย ฉบับชั่วคราว พ.ศ. 2549 มาตรา 3 ฉบับนี้ ประเทศไทยได้มีการตราบทบัญญัติและบังคับใช้รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2540 มาตรา 56 บัญญัติว่า “สิทธิของบุคคลที่จะมีส่วนร่วมและกับรัฐและชุมชนในการบำรุงรักษา และการได้ประโยชน์จากทรัพยากร ธรรมชาติและความหลากหลายทางชีวภาพ และในการคุ้มครอง ส่งเสริม และรักษาคุณภาพสิ่งแวดล้อม เพื่อให้ดำรงอยู่ได้อย่างปกติและต่อเนื่อง ในสิ่งแวดล้อมที่จะไม่ก่อให้เกิดอันตรายต่อสุขภาพอนามัย สวัสดิภาพ หรือคุณภาพชีวิตของตน ย่อมได้รับความคุ้มครอง”
ดังนั้นเมื่อพิจารณาจากบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย ฉบับชั่วคราว พ.ศ. 2549 มาตรา 3 ประกอบกับบทบัญญัติรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2540 มาตรา 56 แล้วเห็นว่า มีบทบัญญัติและการบังคับใช้ที่สอดคล้องและมีความสัมพันธ์กัน และเป็นการบังคับใช้เพื่อให้เป็นประโยชน์ต่อประชาชนในท้องที่ตำบลบางละมุง ตำบลหนองปลาไหล ตำบลนาเกลือ ตำบลหนองปรือ อำเภอบางละมุง จังหวัดชลบุรี ซึ่งผู้ฟ้องคดีทั้ง 8 ถือเป็นประชาชนของชุมชนในท้องถิ่นนั้น ด้วย ดังนั้น ผู้ฟ้องคดีทั้ง 8 จึงชอบที่จะต้องได้รับการคุ้มครองสิทธิของชุมชนในท้องที่นั้นให้มีการดำรงชีวิตอยู่ในคุณภาพสิ่งแวดล้อมที่ดี ไม่ก่อให้เกิดอันตรายต่อสุขภาพอนามัย สวัสดิภาพและคุณภาพชีวิตที่ดี และประชาชนในท้องถิ่นนั้นมีหน้าที่ดูแลรักษาท้องถิ่นและมีส่วนร่วมในการดูแลรักษาและใช้ประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติเพื่อส่วนรวมในท้องถิ่นและเพื่อความยั่งยืนของทรัพยากรธรรมชาติและรักษาไว้ซึ่งสภาพสิ่งแวดล้อมที่ดีอย่างสมดุลและยั่งยืนมากขึ้น ดังที่รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยพ.ศ.2540 มาตรา 56 และรัฐธรรมนูญแห่งราชอาจักรไทย ฉบับชั่วคราว พ.ศ. 2549 มาตรา 3 ได้บัญญัติให้ความรับรองและคุ้มครองไว้
ด้วยเหตุดังกล่าวข้างต้นผู้ฟ้องคดีทั้ง 8 จึงไม่อาจเห็นพ้องด้วยกับคำวินิจฉัยตีความของศาลปกครองระยองที่ว่า “...เห็นว่า ตามแผนที่ท้ายพระราชกฤษฎีกาดังกล่าวได้กำหนดให้เครื่องหมายแนวเขตควบคุมการก่อสร้างอาคารอยู่ห่างจากแนวชายฝั่งที่ระดับน้ำทะเลปานกลางเป็นระยะ 100 เมตร ซึ่งตามกฎกระทรวง ฉบับที่ 9 (พ.ศ.2521) ออกตามความในพะราชบัญญัติควบคุมการก่อสร้างอาคาร พุทธศักราช 2479 กำหนดให้วัดจากเขตควบคุมการก่อสร้างอาคาร ดังนั้น การวัดระยะห่างจากเขตควบคุมการก่อสร้างอาคารจึงต้องเริ่มวัดจากแนวชายฝั่งที่ระดับน้ำทะเลปานกลางก่อนเพื่อหาแนวเขตควบคุมการก่อสร้างอาคาร โดยวัดจากแนวชายฝั่งที่ระดับน้ำทะเลปานกลางออกไปด้านทะเลเป็นระยะ 100 เมตร จึงจะเป็นเขตควบคุมการก่อสร้างอาคารตามแผนที่ท้ายพระราชกฤษฎีกาดังกล่าว และต่อมาเมื่อวัดจากเขตควบคุมการก่อสร้างอาคารเข้ามาในแผ่นดินเป็นระยะ 200 เมตร ก็จะเป็นบริเวณภายในระยะ 200 เมตร โดยวัดจากเขตควบคุมการก่อสร้างอาคาร...”
เนื่องจาก หากการตีความกฎหมายและการบังคับใช้กฎกระทรวง ฉบับที่ 9(พ.ศ.2521) ไม่สอดคล้องสัมพันธ์ต่อบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย ฉบับชั่วคราว พ.ศ. 2549 มาตรา 3 ประกอบกับบทบัญญัติรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยพ.ศ. 2540 มาตรา 56 ก่อให้เกิดผลกระทบต่อทรัพยากรธรรมชาติที่สวยงามและคุณภาพสิ่งแวดล้อมที่ดีต้องเสียไปและทำให้สิทธิของชุมชนในท้องที่ ตำบลบางละมุง ตำบลหนองปลาไหล ตำบลนาเกลือ ตำบลหนองปรือ อำเภอบางละมุง จังหวัดชลบุรีที่เคยได้รับความรับรองและได้รับความคุ้มครองตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย ฉบับชั่วคราว พ.ศ. 2549 มาตรา 3 ที่จะปกป้องทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมที่ดี ในท้องที่ดังกล่าวซึ่งเป็นสถานที่ตากอากาศของประชาชน และมีกฎหมายระบุให้คุ้มครองโดยห้ามมิให้ปลูกสร้างอาคารสูงเกินกว่าที่กฎหมายกำหนดต้องสูญสิ้นไป มีผลจะทำให้มีการปลูกสร้างอาคารสูงที่เกินกว่าที่กฎหมายกำหนด และทำการก่อสร้างอาคารสูงเข้าใกล้ชายทะเลมากยิ่งขึ้น ย่อมส่งผลกระทบต่อสิทธิในการได้ประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติและสิทธิในการดำรงชีพอย่างปกติต่อเนื่องในสิ่งแวดล้อมที่ดีของผู้ฟ้องคดีทั้ง 8 และชุมชนในท้องที่ดังกล่าวในอนาคตตามที่รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย ฉบับชั่วคราว พ.ศ. 2549 มาตรา 3 รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยพ.ศ. 2540 มาตรา 56 ที่ได้รับรองและคุ้มครองไว้ ดังเหตุผลที่ได้เรียนต่อศาลปกครองสูงสุดข้างต้น
ในประเด็นการก่อสร้างอาคารของผู้ถูกฟ้องคดีที่ 2 อยู่ บริเวณภายในระยะ 200 เมตร โดยวัดจากเขตควบคุมการก่อสร้าง ตามแผนที่ท้ายพระราชกฤษฎีกาฯ (พ.ศ.2521) ซึ่งผู้ฟ้องคดีทั้ง 8 ขออนุญาตนำเสนอภาพถ่ายดาวเทียม (Google Earth) ในปัจจุบัน เพื่อให้ศาลปกครองสูงสุดได้โปรดพิจารณาประกอบการวินิจฉัยพิพากษาคดีดังต่อไปนี้
ภาพที่ 1 เป็นการแสดงให้เห็นระยะ 100 เมตร จากแนวชายฝั่งที่ระดับน้ำทะเลปานกลาง (Mean Sea Level (MSL)) เข้าไปถึงอาคารที่พิพาท ซึ่งจากภาพจะเห็นได้ว่าในบริเวณพื้นที่แนวชายทะเลดังกล่าวไม่มีอาคารใดที่ (สูงเกิน 14 เมตร จากระดับถนน ) สร้างอยู่แม้แต่อาคารเดียว เว้นแต่อาคารที่พิพาทซึ่งหากศาลได้โปรดพิพากษาให้อาคารที่พิพาทเป็นอาคารที่ก่อสร้างได้ โดยชอบด้วยกฎหมายก็จะเป็นเหตุให้ในอนาคตอันใกล้ พื้นที่ตามแนวชายฝั่งที่ระดับน้ำทะเลปานกลาง ดังกล่าวจะเต็มไปด้วยอาคารสูงเรียงรายเต็มพื้นที่อันจะทำให้สิ่งแวดล้อมตามแนวชายฝั่งทะเลนั้นเสียไปโดยสิ้นเชิง
ภาพที่ 2 แสดงให้เห็นว่าอาคารส่วนใหญ่ในปัจจุบันที่สูงเกินกว่า 14 เมตร จะสร้าง หลังจาก ระยะ 200 เมตร จากแนวชายฝั่งที่ระดับน้ำทะเลปานกลาง(MSL) เนื่องจากเดิมมีการตีความ กฎกระทรวงฉบับที่ 9(พ.ศ.2521) ว่าต้องอยู่เกินกว่าระยะ 200 เมตรนับจากแนวชายฝั่งทะเล
ภาพที่ 3 เป็นภาพที่แสดงภาพเชิงซ้อนอาคารที่ (สูงเกิน 14 เมตร จากระดับถนน ) ในอนาคตที่จะก่อสร้างได้ในระยะ 100 เมตรจาก MSL ที่จะทำให้สิ่งแวดล้อมและทัศนียภาพของแนวชายฝั่งทะเลเสียหายต่อไปอย่างสิ้นเชิง
เมื่อพิจารณาจากภาพถ่ายดาวเทียมทั้ง 3 ภาพ จะเห็นได้ว่าอาคารของผู้ถูกฟ้องคดีที่ 2 เมื่อได้มีการวัดและคำนวณพิกัดฉาก จากภาพถ่ายดาวเทียม จะมีระยะห่างอาคารของผู้ถูกฟ้องคดีที่ 2 โดยเริ่มจากการวัดที่ระดับน้ำทะเลปานกลาง เข้าไปหาพื้นดิน 100 เมตร ซึ่งจะปรากฏว่าจุดระยะ 100 เมตร จากจุดน้ำทะเลปานกลางเข้าไปบนฝั่ง จะอยู่ใกล้กับอาคารของผู้ถูกร้องคดีที่2 ตามรายละเอียดของภาพถ่ายกลางอากาศ รูปที่1 และจากรูปภาพที่2 เมื่อมีการขยายระยะห่างโดยวัดจากระดับน้ำทะเลปานกลางจาก 100 เมตร เข้าไปอีก 200 เมตร ด้านริมทะเล เข้าไปบนฝั่ง จะเห็นได้ว่าอาคารของผู้ถูกฟ้องคดีที่ 2 นั้น จะอยู่ภายในระยะ 200 เมตร ของเขตควบคุมการก่อสร้าง ซึ่งเมื่อพิจารณาข้อกำหนด ประเภทของอาคารที่ควบคุมการปลูกสร้าง ตามข้อ 3 (1) – (8) ของกฎกระทรวงฉบับที่ 8 (พ.ศ.2519) และฉบับที่ 9 (พ.ศ.2521) เป็นอาคารที่ปลูกสร้างขึ้นมิได้ ซึ่งหากในอนาคตผู้ถูกฟ้องคดีที่1 ออกใบอนุญาตให้มีการปลูกสร้างอาคารสูง เช่นเดียวกับอาคารของผู้ถูกฟ้องคดีที่1 ต่อไป ดังรูปภาพที่ 3 ย่อมเล็งเห็นได้ว่าหากปล่อยให้มีการก่อสร้างอาคารเกิดขึ้น อาจก่อให้เกิดความเดือดร้อนรำคาญ และก่อให้เกิดสิ่งปฏิกูลต่างๆทำให้เกิดผลกระทบต่อสิ่งแวดล้อม ตำบลบางละมุง ตำบลหนองปลาไหล ตำบลนาเกลือ และตำบลหนองปรือ อำเภอบางละมุง จังหวัดชลบุรี ทั้งทางตรงและทางอ้อม เกิดน้ำเสีย ทำให้เกิดมลภาวะทางขยะ มลภาวะทางกายภาพ สวัสดิภาพคุณภาพชีวิตของประชาชนในท้องถิ่นต้องเสื่อมถอยลง ซึ่งจะทำให้เมืองตากอากาศอันเป็นสถานที่ท่องเที่ยว ที่มีชื่อเสียงของประเทศไทยที่ทั่วโลกรู้จัก ต้องหมดคุณค่าของเมืองตากอากาศที่สวยงาม รายละเอียดปรากฏตามรูปภาพถ่ายอกลางอากาศจากดาวเทียม รูปที่1 – รูปที่3 เอกสารท้ายอุทธรณ์ หมายเลข 9
ข้อ 4.ศาลปกครองระยองได้วินิจฉัยโดยสรุปว่า นายเกรียงชัย พานิชภักดี เจ้าของกรรมสิทธิ์ที่ดิน แปลงโฉนดเลขที่ 1149 ได้จดทะเบียนให้ที่ดินดังกล่าวตกอยู่ในภาระจำยอมเรื่อง ทางเดิน ทางรถยนต์ และสาธารณูปโภคทุกชนิด ของที่ดินแปลงโฉนดเลขที่ 104606 และเลขที่ 123248 และทำหนังสือยินยอมให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ 2 ก่อสร้างอาคารในที่ดินดังกล่าวได้ เมื่อผู้ถูกฟ้องคดีที่ 2 นำที่ดินแปลงโฉนดเลขที่ 1149 มายื่นขออนุญาตก่อสร้างอาคารพิพาทร่วมกับที่ดินแปลงโฉนดเลขที่ 104606 และเลขที่ 123248 โดยใช้เป็นถนนภายในโครงการกว้าง 6 เมตร แม้ส่วนของอาคารด้านทิศใต้ที่เป็นขอบนอกสุดของอาคารจะห่างจากแนวเขตที่ดินแปลงโฉนดเลขที่ 1149 เพียง 1 เมตร แต่เมื่อรวมกับที่ดินโฉนดเลขที่ 1149 ซึ่งตกอยู่ในภาระจำยอมและใช้เป็นถนนภายในโครงการความกว้าง 6 เมตรแล้ว รวมเป็นระยะ 7 เมตร อาคารพิพาทจึงมีส่วนที่เป็นขอบนอกสุดของอาคารไม่ว่าจะอยู่ในระดับพื้นดินหรือต่ำกว่าระดับพื้นดินห่างจากเขตที่ดินของผู้อื่นไม่น้อยกว่า 6 เมตร ตามข้อ 4 ของกฎกระทรวงฉบับที่ 33 (พ.ศ.2535) ซึ่งแก้ไขเพิ่มเติมโดยข้อ 7 ของกฎกระทรวงฉบับที่ 50 (พ.ศ.2540) ออกตามความในพระราชบัญญัติควบคุมอาคาร พ.ศ.2522
ผู้ฟ้องคดีทั้ง 8 ขอเรียนต่อศาลปกครองสูงสุดว่า การที่นายเกรียงชัย พานิชภักดี ผู้ถือกรรมสิทธิ์ ที่ดินแปลงโฉนดเลขที่ 1149 ได้จดทะเบียนภารจำยอมเรื่องทางเดิน ,ทางรถยนต์ และสาธารณูปโภค ให้แก่ที่ดินแปลงโฉนดเลขที่ 104606 และโฉนดเลขที่ 123238 อำเภอบางละมุง จังหวัดชลบุรี ซึ่งผู้ถูกฟ้องคดีที่ 2 เป็นผู้ถือกรรมสิทธิ์นั้น เป็นแต่เพียงทำให้ที่ดินทั้ง 2 แปลงของผู้ถูกฟ้องคดีที่ 2 ได้รับประโยชน์ในการที่จะใช้ที่ดินแปลงโฉนดเลขที่ 1149 เฉพาะเป็นทางเดิน, ทางรถยนต์ , และสาธารณูปโภค ตามที่ได้จดทะเบียนไว้เท่านั้น มิได้มีผลให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ 2 หรือผู้รับโอนกรรมสิทธิ์ในที่ดินทั้ง 2 แปลงของผู้ถูกฟ้องคดีที่ 2 มีสิทธิ์ที่จะใช้ประโยชน์ในที่ดินแปลงโฉนดเลขที่ 1149 ในประการอื่นหรือมีสิทธิ์ที่จะใช้ประโยชน์ดังเช่นที่ผู้มีกรรมสิทธิ์จะสามารถใช้ประโยชน์ในที่ดินของตน แม้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ 2 จะสามารถใช้ประโยชน์จากภาระจำยอมในที่ดินแปลงโฉนดเลขที่ 1149 เป็นถนนภายในโครงการก่อสร้างอาคารพิพาท เพื่อให้เป็นไปตามข้อ 3 ของ กฎกระทรวงฉบับที่ 33 (พ.ศ.2535) ซึ่งแก้ไขเพิ่มเติมโดยกฎกระทรวงฉบับที่ 50 (พ.ศ.2540) ออกตามความในพระราชบัญญัติควบคุมอาคาร พ.ศ.2522 ที่กำหนดให้อาคารสูงหรืออาคารขนาดใหญ่พิเศษต้องจัดให้มีถนนที่มีผิวการจราจรกว้างไม่น้อยกว่า 6 เมตร ที่ปราศจากสิ่งปกคลุมโดยรอบอาคาร เพื่อให้รถดับเพลิงสามารถเข้าออกได้โดยสะดวกได้ กรณีดังกล่าวก็เป็นคนละส่วนคนละประเด็นกับการที่กฎหมายกำหนดให้อาคารสูงหรืออาคารขนาดใหญ่พิเศษจะต้องตั้งอยู่ห่างจากแนวเขตที่ดินของผู้อื่นเป็นระยะไม่น้อยกว่า 6 เมตร ตามข้อ 4 ของกฎกระทรวงฉบับที่ 33 (พ.ศ.2535) ซึ่งแก้ไขเพิ่มเติมโดยกฎกระทรวงฉบับที่ 50 (พ.ศ.2540) ออกตามความในพระราชบัญญัติควบคุมอาคาร พ.ศ.2522 ที่กำหนดไว้โดยชัดแจ้งว่า “ ส่วนที่เป็นขอบเขตนอกสุดของอาคารสูงหรืออาคารขนาดใหญ่พิเศษไม่ว่าจะอยู่ในระดับเหนือพื้นดินหรือต่ำกว่าระดับพื้นดินต้องห่างจากเขตที่ดินของผู้อื่นหรือถนนสาธารณะไม่น้อยกว่า 6.00 เมตร ทั้งนี้ไม่รวมถึงส่วนที่เป็นฐานรากของอาคาร”
ทั้งนี้ผู้ฟ้องคดีทั้ง 8 ขอเรียนต่อศาลว่า วัตถุประสงค์ของการประกาศใช้กฎกระทรวงฉบับที่ 33 (พ.ศ.2535) ออกตามความในพระราชบัญญัติควบคุมอาคาร พ.ศ.2522 นั้น ก็เพื่อควบคุมการก่อสร้างอาคารสูงและอาคารขนาดใหญ่พิเศษ เพื่อประโยชน์แห่งความมั่นคงแข็งแรง ความปลอดภัย การป้องกันอัคคีภัย การสาธารณสุข การรักษาคุณภาพสิ่งแวดล้อม การผังเมือง การสถาปัตยกรรม และการอำนวยความสะดวกแก่การจราจร ตลอดจนการวางแผนการพัฒนาด้านสาธารณูปโภคของรัฐ ซึ่งเป็นเรื่องที่กฎหมายมุ่งคุ้มครองประโยชน์สาธารณะ และการที่ข้อ 4 ของกฎกระทรวงฉบับนี้ กำหนดให้ส่วนที่เป็นขอบนอกสุดของอาคารสูงหรืออาคารขนาดใหญ่พิเศษไม่ว่าจะอยู่เหนือระดับพื้นดินหรือต่ำกว่าระดับพื้นดินต้องห่างจากเขตที่ดินของผู้อื่นหรือถนนสาธารณะไม่น้อยกว่า 6 เมตร ก็เพื่อคุ้มครองประโยชน์สาธารณะตามวัตถุประสงค์ดังกล่าว และโดยกฎกระทรวงฯ ข้อ 4 นี้ ย่อมมีผลให้อาคารสูงหรืออาคารขนาดใหญ่พิเศษแต่ละหลัง ซึ่งหากก่อสร้างบนที่ดินต่างเจ้าของกันโดยมีแนวเขตที่ดินติดต่อกัน จะต้องมีระยะร่นส่วนนอกสุดของตัวอาคารห่างจากแนวเขตที่ดินของกันและกันไม่น้อยกว่าฝ่ายละ 6 เมตร รวมเป็นระยะห่างระหว่าง 2 อาคารไม่น้อยกว่า 12 เมตร การที่ที่ดินแปลงโฉนดเลขที่ 1149 ยังคงเป็นกรรมสิทธิ์ของนายเกรียงชัย พานิชภักดี และที่ดินทั้ง 2 แปลงของผู้ถูกฟ้องคดีที่ 2 ที่ใช้ขออนุญาตก่อสร้างอาคารพิพาท มีสิทธ์เพียงได้ใช้ประโยชน์ในที่ดินแปลงโฉนดเลขที่ 1149 เฉพาะเป็นทางเดิน, ทางรถยนต์ , และสาธารณูปโภค ตามที่ได้จดทะเบียนภาระจำยอมไว้เท่านั้น โดยที่นายเกรียงชัย หรือผู้รับโอนกรรมสิทธิ์ในที่ดินแปลงเลขที่ 1149 ยังคงสามารถใช้ประโยชน์หรือกระทำการอย่างใดๆ ในที่ดินแปลงนี้ได้ตราบเท่าที่ไม่ขัดต่อประโยชน์แห่งภาระจำยอมดังกล่าว การนำเอาที่ดินแปลงโฉนดเลขที่ 1149 ซึ่งผู้ถูกฟ้องคดีที่ 2 มีสิทธิ์ใช้ประโยชน์อย่างจำกัด เฉพาะเรื่อง เฉพาะทางตามสิทธิ์แห่งภารจำยอม มานับรวมเป็นส่วนหนึ่งของที่ดินของผู้ถูกฟ้องคดีที่ 2 ที่จะต้องใช้เป็นระยะร่นของส่วนนอกสุดอาคารซึ่งจะต้องห่างจากแนวเขตที่ดินของผู้อื่นหรือถนนสาธารณะไม่น้อยกว่า 6 เมตร ตามกฎกระทรวงฯ ข้อ4 ย่อมเป็นการขัดต่อบทบัญญัติของกฎหมายโดยชัดแจ้ง ทั้งเป็นทางที่คาดหมายได้ว่าจะทำให้การบังคับใช้กฎหมายไม่บรรลุผล กล่าวคือหากยินยอมให้ผู้ขออนุญาตก่อสร้างอาคาร นำที่ดินส่วนที่ได้รับการจดทะเบียนภาระจำยอมในลักษณะเช่นนี้ มานับรวมเป็นส่วนหนึ่งของระยะที่ส่วนนอกสุดของอาคารต้องร่นห่างจากแนวเขตที่ดินของผู้อื่นไม่น้อยกว่า 6 เมตรตามกฎกระทรวงฯข้อ 4 แล้ว ในภายหน้าหากผู้ถือกรรมสิทธิ์ในที่ดินแปลงข้างเคียงที่เป็นภารยทรัพย์ซึ่งได้จดทะเบียนภารจำยอมในลักษณะดังกล่าวข้างต้น ประสงค์จะขออนุญาตก่อสร้างอาคารสูงหรืออาคารขนาดใหญ่พิเศษในที่ดินของตน ก็ยังคงสามารถนำที่ดินส่วนที่ได้จดทะเบียนภาระจำยอมซึ่งอาคารที่ตั้งอยู่บนที่ดินแปลงสามยทรัพย์ใช้เป็นระยะร่น 6 เมตรตามกฎกระทรวงฯ ข้อ 4 อยู่ก่อนแล้ว มาใช้เป็นระยะร่นตามกฎกระทรวงฯ ข้อ 4 ในการก่อสร้างอาคารของตนได้อีก เนื่องจากที่ดินดังกล่าวยังคงเป็นกรรมสิทธิ์ของตนอยู่นั่นเอง ซึ่งผลของการตีความบังคับใช้กฎหมายในลักษณะที่เป็นการยินยอมให้ผู้ขออนุญาตก่อสร้างอาคาร นำที่ดินส่วนที่ได้รับการจดทะเบียนภาระจำยอมดังกล่าว มานับรวมเป็นส่วนหนึ่งของระยะที่ส่วนนอกสุดของอาคารต้องร่นห่างจากแนวเขตที่ดินของผู้อื่นไม่น้อยกว่า 6 เมตรตามกฎกระทรวงฯข้อ 4 นั้น ย่อมจะทำให้อาคารสูงหรืออาคารขนาดใหญ่พิเศษต่างเจ้าของกันสามารถปลูกสร้างใกล้เคียงกันได้โดยใช้ระยะร่น 6 เมตรร่วมกัน ไม่จำต้องมีส่วนนอกสุดของอาคารห่างจากที่ดินของผู้อื่นไม่น้อยกว่า 6 เมตร และไม่จำต้องมีระยะห่างระหว่างอาคารอย่างน้อย 12 เมตรตามเจตนารมณ์และความมุ่งหมายของข้อ 4 แห่งกฎกระทรวงฉบับที่ 33 (พ.ศ.2535) ซึ่งแก้ไขเพิ่มเติมโดยกฎกระทรวงฉบับที่ 50 (พ.ศ.2540) ออกตามความในพระราชบัญญัติควบคุมอาคาร พ.ศ.2522 เพื่อคุ้มครองประโยชน์สุขโดยรวมของประชาชนจากการก่อสร้างอาคารสูงและอาคารขนาดใหญ่พิเศษดังกล่าว
ผู้ฟ้องคดีทั้ง 8 จึงขอเรียนต่อศาลว่า เมื่อข้อเท็จจริงในคดีนี้อาคารที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ 2 ขออนุญาตก่อสร้าง ตั้งอยู่ห่างจากที่ดินแปลงโฉนดเลขที่ 1149 ของนายเกรียงชัย พานิชภักดี เพียง 1 เมตร ย่อมจะต้องถือว่าอาคารดังกล่าวมีส่วนที่เป็นขอบเขตนอกสุดของอาคารอยู่ห่างจากเขตที่ดินของผู้อื่นหรือถนนสาธารณะน้อยกว่า 6 เมตร และเป็นกรณีที่ไม่อาจถือเอาความยินยอมระหว่างบุคคล ดังที่มีการจดทะเบียนภาระจำยอมให้แก่กัน มาเป็นข้อยกเว้นในการที่จะไม่ต้องปฏิบัติให้เป็นไปตามกฎหมายที่มุ่งคุ้มครองประโยชน์สาธารณะได้ การที่ศาลปกครองระยองวินิจฉัยว่า แม้ส่วนของอาคารด้านทิศใต้ที่เป็นขอบนอกสุดของอาคารจะห่างจากแนวเขตที่ดินแปลงโฉนดเลขที่ 1149 เพียง 1 เมตร แต่เมื่อรวมกับที่ดินโฉนดเลขที่ 1149 ซึ่งตกอยู่ในภาระจำยอมและใช้เป็นถนนภายในโครงการความกว้าง 6 เมตรแล้ว รวมเป็นระยะ 7 เมตร อาคารพิพาทจึงมีส่วนที่เป็นขอบนอกสุดของอาคารไม่ว่าจะอยู่ในระดับพื้นดินหรือต่ำกว่าระดับพื้นดินห่างจากเขตที่ดินของผู้อื่นไม่น้อยกว่า 6 เมตร ตามข้อ 4 ของกฎกระทรวงฉบับที่ 33 (พ.ศ.2535) ซึ่งแก้ไขเพิ่มเติมโดยข้อ 7 ของกฎกระทรวงฉบับที่ 50 (พ.ศ.2540) ออกตามความในพระราชบัญญัติควบคุมอาคาร พ.ศ.2522 จึงเป็นคำวินิจฉัยที่คลาดเคลื่อนในเหตุผล และข้อกฎหมาย ดังที่ผู้ฟ้องทั้ง 8 ได้เรียนต่อศาลแล้วข้างต้น
ข้อ 5.ผู้ฟ้องคดีทั้ง 8 ขอเรียนต่อศาลปกครองสูงสุดว่า อาคารพิพาทของผู้ถูกฟ้องคดีที่ 2 เป็นอาคารที่มีความสูงถึง 27 ชั้น หรือสูงประมาณ 81 เมตร ตั้งอยู่ด้านหน้าอาคารชุดจอมเทียน คอมเพล็กซ์ คอนโดเทล ที่ผู้ฟ้องคดีทั้ง 8 พักอาศัยอยู่ โดยหันหาเข้าหาชายทะเล ซึ่งก่อนหน้าที่อาคารพิพาทจะดำเนินการก่อสร้าง ผู้ฟ้องคดีทั้ง 8 ได้รับลมจากทะเลได้อย่างเต็มที่ และชมทัศนียภาพอันสวยงามของทะเลได้ตลอดเวลา ซึ่งเป็นสิ่งสำคัญที่สุดในการเลือกซื้อที่พักอาศัยของผู้ฟ้องคดีทั้ง 8 และชาวต่างชาติทุกคนที่ต้องการซื้อที่พักอาศัยในเมืองพัทยาทั้งในอดีต ปัจจุบัน และอนาคต ซึ่งปฏิเสธไม่ได้ว่าเมืองพัทยา เป็นเมืองที่โด่งดังเป็นที่รู้จักไปทั่วโลกและมีชาวต่างชาติมาเที่ยว และพักอาศัยถาวรในบั้นปลายชีวิต ก็เพราะในอดีตเมืองพัทยาเป็นเมืองชายทะเลที่สวยงาม มีแนวชายหาด เป็นแนวยาวหาดทรายสวย ซึ่งแม้ว่าในปัจจุบันเมืองพัทยาจะมีความแออัดเต็มไปด้วยผู้คนทั้งชาวไทยและชาวต่างประเทศ ก็ตาม แต่เมืองพัทยาก็ยังเป็นเมืองที่ดึงดูดชาวต่างประเทศให้มาเที่ยว และพักอาศัยในวัยเกษียณอายุของชาวต่างประเทศอีกจำนวนมาก ซึ่งถือเป็นเมืองเศรษฐกิจที่สำคัญในระดับต้นๆ ของประเทศไทย
แต่ผู้ฟ้องคดีทั้ง 8 ขอเรียนต่อศาลว่า เมื่อเหตุการณ์คดีนี้เกิดขึ้น กล่าวคือตั้งแต่อาคารที่พิพาทของผู้ถูกฟ้องคดีที่ 2 เริ่มก่อสร้างขึ้น ประชาชนทั้งชาวไทยและชาวต่างประเทศ ที่อาศัยอยู่ในเมืองพัทยา โดยเฉพาะชาวต่างประเทศที่ซื้อที่พักอาศัยอยู่ตามแนวชายฝั่งทะเลก็เริ่มมีคำถามว่า อาคารดังกล่าวก่อสร้างด้านหน้าของอาคารจอมเทียน คอมเพล็กซ์ คอนโดเทล ของผู้ฟ้องคดีทั้ง 8 ได้อย่างไร และเมื่ออาคารดังกล่าวก่อสร้างขึ้นสูงขึ้นเรื่อยๆ ก็เริ่มกลายเป็นความวิตกกังวลว่าอาคารที่พักอาศัยของตนจะประสบกับเหตุการณ์ดังเช่นผู้ฟ้องคดีทั้ง 8 หรือไม่ จนกระทั่งเมื่อผู้ฟ้องคดีทั้ง 8 ได้ฟ้องต่อศาลปกครองระยองเป็นคดีนี้ จึงเป็นที่จับตามองของนักท่องเที่ยว ประชาชนชาวไทย และชาวต่างประเทศที่พักอาศัยอยู่ในเมืองพัทยา ตลอดจนชาวต่างประเทศให้ความสนใจในการมาท่องเที่ยวหรือมาพักอาศัยถาวรในเมืองพัทยา เป็นอย่างมาก และเมื่อศาลปกครองระยองได้มีคำพิพากษา ยกฟ้องคดีนี้ ปรากฏว่าชาวต่างประเทศทั้งที่อยู่ในเมืองพัทยา และต่างประเทศดังกล่าวเริ่มมีความไม่มั่นใจกับการเข้ามาอยู่อาศัยในประเทศไทย โดยเฉพาะเมืองที่เป็นเมืองชายทะเล
ดังนั้น คดีนี้จึงมีความสำคัญเป็นอย่างยิ่งต่อภาพลักษณ์ เศรษฐกิจ และความน่าเชื่อถือของกระบวนการยุติธรรมของประเทศไทยต่อสายตาชาวต่างประเทศ ดังนั้น ผู้ฟ้องคดีทั้ง 8 จึงขอศาลปกครองสูงสุดซึ่งเป็นที่พึ่งสุดท้ายของกระบวนการยุติธรรม ในการบังคับใช้และตีความกฎหมาย ได้โปรดพิจารณาวินิจฉัยตีความกฎกระทรวงฉบับที่ 8 (พ.ศ.2519)ฯ และฉบับที่ 9 (พ.ศ.2521)ฯ รวมทั้งพระราชกฤษฎีกา ฯ พ.ศ.2521 ให้สอดคล้องกับเจตนารมณ์ของกฎหมายดังกล่าวเพื่ออนุรักษ์และรักษา ทำนุบำรุงสภาพแวดล้อมทั้งทางกายภาพและชีวภาพ ทั้งบนบกและในทะเลของเมืองพัทยา ซึ่งเป็นประโยชน์สาธารณะที่สำคัญของประเทศ สร้างความสมดุลย์ระหว่างการพัฒนาเมืองกับคุณภาพสิ่งแวดล้อมที่ดีที่เหมาะสมและเป็นธรรมต่อไปประเทศไทยตลอดไป
ด้วยเหตุผลข้อเท็จจริงและข้อกฎหมายดังที่กล่าวมา ผู้ฟ้องคดีทั้ง 8 ขอศาลปกครองสูงสุดได้โปรดพิพากษากลับคำพิพากษาของศาลปกครองระยอง โดยพิพากษาให้เพิกถอนใบอนุญาตก่อสร้างอาคารดัดแปลงอาคารหรือรื้อถอนอาคาร เลขที่ 162/2550 ลงวันที่ 28 พฤศจิกายน 2549 ของผู้ถูกฟ้องคดีที่ 2 ด้วย
ควรมิควรแล้วแต่จะโปรด
ลงชื่อ ผู้รับมอบอำนาจผู้ฟ้องคดีทั้งแปด
Tuesday, January 29, 2008
Saturday, January 26, 2008
Wednesday, January 23, 2008
รายงานการประชุมในการร่างกฎกระทรวงฉบับที่ 8
ในการประชุมเพื่อบัญญัติกฎกระทรวง ฉบับที่ 8 พ.ศ. 2518 ออกตามพระราชบัญญัติควบคุมอาคาร พ.ศ. 2479 นั้นได้มีการปรับปรุงแก้ไขข้อความหลายครั้งดังนี้
-ในข้อที่ 2 ในการประชุมครั้งแรกใช้คำว่า “ “ถนนเลียบริมทะเล” หมายถึง ถนนที่มีแนวเลียบตามฝั่งทะเลโดยมีเขตของทางถนนด้านฝั่งทะเลห่างจากเขตควบคุมการก่อสร้างอาคารด้านริมทะเลไม่เกิน 50 เมตร” ต่อมาได้มีการประชุมแก้ไขเปลี่ยนเป็น “ริมทะเล 100 เมตรเข้าไปฝั่งให้กำหนดบริเวณด้านริมทะเลเข้าบนฝั่งที่ระยะ 100 เมตร จากเขตควบคุมการก่อสร้างอาคารตามแผนที่แนบท้าย”
-ในข้อที่ 4 “ให้ภายในระยะ 50 เมตร จากเขตทางถนนเลียบริมทะเลและภายในระยะ 50 เมตร จากเขตทางถนนเลียบริมทะเลเป็นบริเวณซึ่งอาคารดังต่อไปนี้ จะปลูกสร้างไม่ได้”
(8) อาคารที่มีความสูงจากระดับถนนเกินกว่า 14 เมตร
ต่อมาได้มีการประชุมแก้ไขเปลี่ยนเป็น “ให้กำหนดบริเวณ ระยะ 100 เมตรโดยวัดจากเขตควบคุมการก่อสร้างอาคารตามแผนที่แนบท้าย ด้านริมทะเลเข้าไปบนฝั่งเป็นบริเวณซึ่งอาคารชนิดดังต่อไปนี้จะปลูกสร้างไม่ได้”
(8) อาคารที่มีความสูงเกินกว่า 14 เมตร
ต่อมาได้มีการแก้ไขอีก โดยตัดคำว่า “เข้าไปบนฝั่ง” ออก เนื่องจากเห็นว่าข้อความดังกล่าวชัดเจนดีแล้วจึง ให้ใช้ข้อความว่า “ให้กำหนดบริเวณระยะ 100 เมตรโดยวัดจากเขตควบคุมการก่อสร้างอาคารตามแผนที่แนบท้าย ด้านริมทะเล เป็นบริเวณซึ่งอาคารชนิดดังต่อไปนี้จะปลูกสร้างไม่ได้” แทน
ในระหว่างการประชุมนั้น ประธานในที่ประชุมได้ถาม ผู้เสนอร่างกฎกระทรวงว่า จะเป็นการเอาเปรียบหรือกลั่นแกล้งชาวบ้านที่มีที่ดินเพียงเล็กน้อยบริเวณชายฝั่งหรือไม่เพราะไม่อาจทำประโยชน์ได้เต็มที่ ผู้เสนอร่างตอบว่า “คนส่วนน้อยต้องเสียสละเพื่อคนส่วนมาก”
ในที่ประชุมเห็นชอบต่อร่างกฎกระทรวงดังกล่าวนั้น เล็งเห็นว่ามีความต้องการที่จะปกป้องบริเวณชายฝั่งทะเลโดยการควบคุมการก่อสร้างอาคารที่อาจก่อให้เกิดผลกระทบต่อทะเล และชายทะเล
ในการประชุมเพื่อบัญญัติกฎกระทรวง ฉบับที่ 8 พ.ศ. 2518 ออกตามพระราชบัญญัติควบคุมอาคาร พ.ศ. 2479 นั้นได้มีการปรับปรุงแก้ไขข้อความหลายครั้งดังนี้
-ในข้อที่ 2 ในการประชุมครั้งแรกใช้คำว่า “ “ถนนเลียบริมทะเล” หมายถึง ถนนที่มีแนวเลียบตามฝั่งทะเลโดยมีเขตของทางถนนด้านฝั่งทะเลห่างจากเขตควบคุมการก่อสร้างอาคารด้านริมทะเลไม่เกิน 50 เมตร” ต่อมาได้มีการประชุมแก้ไขเปลี่ยนเป็น “ริมทะเล 100 เมตรเข้าไปฝั่งให้กำหนดบริเวณด้านริมทะเลเข้าบนฝั่งที่ระยะ 100 เมตร จากเขตควบคุมการก่อสร้างอาคารตามแผนที่แนบท้าย”
-ในข้อที่ 4 “ให้ภายในระยะ 50 เมตร จากเขตทางถนนเลียบริมทะเลและภายในระยะ 50 เมตร จากเขตทางถนนเลียบริมทะเลเป็นบริเวณซึ่งอาคารดังต่อไปนี้ จะปลูกสร้างไม่ได้”
(8) อาคารที่มีความสูงจากระดับถนนเกินกว่า 14 เมตร
ต่อมาได้มีการประชุมแก้ไขเปลี่ยนเป็น “ให้กำหนดบริเวณ ระยะ 100 เมตรโดยวัดจากเขตควบคุมการก่อสร้างอาคารตามแผนที่แนบท้าย ด้านริมทะเลเข้าไปบนฝั่งเป็นบริเวณซึ่งอาคารชนิดดังต่อไปนี้จะปลูกสร้างไม่ได้”
(8) อาคารที่มีความสูงเกินกว่า 14 เมตร
ต่อมาได้มีการแก้ไขอีก โดยตัดคำว่า “เข้าไปบนฝั่ง” ออก เนื่องจากเห็นว่าข้อความดังกล่าวชัดเจนดีแล้วจึง ให้ใช้ข้อความว่า “ให้กำหนดบริเวณระยะ 100 เมตรโดยวัดจากเขตควบคุมการก่อสร้างอาคารตามแผนที่แนบท้าย ด้านริมทะเล เป็นบริเวณซึ่งอาคารชนิดดังต่อไปนี้จะปลูกสร้างไม่ได้” แทน
ในระหว่างการประชุมนั้น ประธานในที่ประชุมได้ถาม ผู้เสนอร่างกฎกระทรวงว่า จะเป็นการเอาเปรียบหรือกลั่นแกล้งชาวบ้านที่มีที่ดินเพียงเล็กน้อยบริเวณชายฝั่งหรือไม่เพราะไม่อาจทำประโยชน์ได้เต็มที่ ผู้เสนอร่างตอบว่า “คนส่วนน้อยต้องเสียสละเพื่อคนส่วนมาก”
ในที่ประชุมเห็นชอบต่อร่างกฎกระทรวงดังกล่าวนั้น เล็งเห็นว่ามีความต้องการที่จะปกป้องบริเวณชายฝั่งทะเลโดยการควบคุมการก่อสร้างอาคารที่อาจก่อให้เกิดผลกระทบต่อทะเล และชายทะเล
สรุปกฏกระทรวงกำหนดบริเวณห้ามก่อสร้างของประเทศไทย
กฏกระทรวง ฉบับที่ 8 (พ.ศ. 2519) เมืองพัทยา จ.ชลบุรี
· กำหนดบริเวณภายในระยะ 100 เมตร โดยวัดจากเขตควบคุมการก่อสร้างอาคาร เป็นบริเวณ ซึ่งอาคารที่มีความสูง จากระดับถนนเกิน 14 เมตรจะปลูกสร้างขึ้นมิได้
กฏกระทรวง ฉบับที่ 9 (พ.ศ. 2521)เมืองพัทยา จ.ชลบุรี
· กำหนดบริเวณภายในระยะ 200 เมตร โดยวัดจากเขตควบคุมการก่อสร้างอาคาร เป็นบริเวณ ซึ่งอาคารที่มีความสูง จากระดับถนนเกิน 14 เมตรจะปลูกสร้างขึ้นมิได้
กฏกระทรวง ฉบับที่ 15 (พ.ศ. 2529) อ่าวป่าตอง อ. กระทู้ จ.ภูเก็ต
· กำหนดบริเวณภายในระยะ 200 เมตร โดยวัดจากแนวเขตควบคุมอาคารด้านตะวันตกเข้าไปในแผ่นดินตลอดแนวไปทางทิศตะวันตก เป็นบริเวณ ซึ่งอาคารที่มีความสูง เกิน 12 เมตรจะปลูกสร้างขึ้นมิได้
กฏกระทรวง ฉบับที่ 19 (พ.ศ. 2531) เกาะยอ จ.สงขลา
· พื้นที่ในเกาะยอทั้งหมด เว้นแต่พื้นที่บริเวณที่ 1 เป็นบริเวณ ซึ่งอาคารที่มีความสูง เกิน 12 เมตรจะปลูกสร้างขึ้นมิได้
กฏกระทรวง ฉบับที่ 20 (พ.ศ. 2532) อ่าวป่าตอง อ. กระทู้ จ.ภูเก็ต
· บริเวณที่ 1 กำหนดพื้นที่ในบริเวณที่วัดจากแนวชายฝั่งทะเลด้านตะวันตกของเกาะภูเก็ตลงไปในทะเลเป็นระยะ 100 เมตร แล้ววัดจากแนวชายฝั่งทะเล เข้าไปในแผ่นดินเป็นระยะ 50 มตร รวมเป็น 150 เมตร เป็นบริเวณซึ่งบ้านเดี่ยวชั้นเดียวที่มีความสูงเกิน 6 เมตรจะปลูกสร้างขึ้นมิได้
· บริเวณที่ 2 กำหนดพื้นที่ในบริเวณที่วัดจากแนวชายฝั่งทะเล เข้าไปในแผ่นดินเป็นระยะ 200 เมตร เป็นบริเวณ ซึ่งอาคารที่มีความสูง เกิน 12 เมตรจะปลูกสร้างขึ้นมิได้
กฏกระทรวง ฉบับที่ 22 (พ.ศ. 2532) เกาะสมุย จ. สุราษฏร์ธานี
· กำหนดบริเวณภายในระยะ 200 เมตร โดยวัดจากแนวชายฝั่งทะเลของเกาะสมุย เกาะพะลวย และ เกาะแตน เข้าไปในแผ่นดิน เป็นบริเวณ ซึ่งอาคารที่มีความสูง เกิน 12 เมตรจะปลูกสร้างขึ้นมิได้
กฏกระทรวง ฉบับที่ 30 (พ.ศ. 2534) อ. ชะอำ จ.เพชรบุรี
· กำหนดบริเวณภายในระยะ 200 เมตร โดยวัดจากแนวชายฝั่งทะเลเข้าไปในแผ่นดิน เป็นบริเวณ ซึ่งอาคารที่มีความสูง เกิน 12 เมตรจะปลูกสร้างขึ้นมิได้
กฏกระทรวง ฉบับที่ 31 (พ.ศ. 2534) จ.จันทบุรี
· กำหนดบริเวณภายในระยะ 200 เมตร โดยวัดจากแนวชายฝั่งทะเลเข้าไปในแผ่นดิน เป็นบริเวณ ซึ่งอาคารที่มีความสูง เกิน 12 เมตรจะปลูกสร้างขึ้นมิได้
กฏกระทรวง ฉบับที่ 35 (พ.ศ. 2535) เกาะลีเป๊ะ อ. เมือง จ. สตูล
· บริเวณที่ 1 กำหนดบริเวณภายในระยะ 50 เมตร โดยวัดจากแนวชายฝั่งทะเลของเกาะลีเป๊ะ เข้าไปในแผ่นดิน เป็นบริเวณ ซึ่งอาคารอยู่อาศัยประเภทบ้านเดี่ยวชั้นเดียวที่มีความสูง เกิน 6 เมตรจะปลูกสร้างขึ้นมิได้
·บริเวณที่ 2 พื้นที่ในบริเวณเกาะลีเป๊ะ ยกเว้นพื้นที่บริเวณที่ 1 เป็นบริเวณ ซึ่ง อาคารอยู่อาศัยประเภทบ้านเดี่ยวชั้นเดียวที่มีความสูง เกิน 9 เมตรจะปลูกสร้างขึ้นมิได้
กฏกระทรวง ฉบับที่ 36 (พ.ศ. 2535) อ.หัวหิน จ.ประจวบคีรีขันธ์
· กำหนดบริเวณภายในระยะ 200 เมตร โดยวัดจากแนวชายฝั่งทะเลเข้าไปในแผ่นดิน เป็นบริเวณ ซึ่งอาคารที่มีความสูง เกิน 12 เมตรจะปลูกสร้างขึ้นมิได้
กฏกระทรวง (พ.ศ. 2543) จ. ตรัง
· กำหนดบริเวณภายในระยะ 200 เมตร โดยวัดจากแนวชายฝั่งทะเลของเกาะทุกเกาะใน จ. ตรัง เข้าไปในแผ่นดิน เป็นบริเวณ ซึ่งอาคารที่มีความสูง เกิน 12 เมตรจะปลูกสร้างขึ้นมิได้
· กำหนดบริเวณภายในระยะ 500 เมตร โดยวัดจากแนวชายฝั่งทะเลของเกาะทุกเกาะใน จ. ตรัง เข้าไปในแผ่นดิน เป็นบริเวณ ซึ่งอาคารที่มีความสูง เกิน 16 เมตรจะปลูกสร้างขึ้นมิได้
กฏกระทรวง (พ.ศ. 2544) ตลอดแนวชายฝั่งทะเล จ. พังงา
· กำหนดบริเวณภายในระยะ 225 เมตร โดยวัดจากแนวชายฝั่งทะเลของเกาะทุกเกาะในจ. พังงา เข้าไปในแผ่นดิน เป็นบริเวณ ซึ่งอาคารที่มีความสูง เกิน 12 เมตรจะปลูกสร้างขึ้นมิได้
กฏกระทรวง (พ.ศ. 2546) อ.แหลมงอบ อ. เมือง กิ่ง อ. เกาะช้าง อ.คลองใหญ่ จ.ตราด
· กำหนดบริเวณภายในระยะ 200 เมตร โดยวัดจากแนวชายฝั่งทะเลเข้าไปในแผ่นดิน เป็นบริเวณ ซึ่งอาคารที่มีความสูง เกิน 12 เมตรจะปลูกสร้างขึ้นมิได้
กฏกระทรวง (พ.ศ. 2547) จ. กระบี่
· กำหนดบริเวณภายในระยะ 200 เมตร โดยวัดจากแนวชายฝั่งทะเลของจ. กระบี่ เข้าไปในแผ่นดิน เป็นบริเวณ ซึ่งอาคารที่มีความสูง เกิน 12 เมตรจะปลูกสร้างขึ้นมิได้
กฏกระทรวง (พ.ศ. 2549) จ.ระนอง
· กำหนดบริเวณภายในระยะ 200 เมตร โดยวัดจากแนวชายฝั่งทะเลของเกาะทุกเกาะใน จ. ระนอง เข้าไปในแผ่นดิน เป็นบริเวณ ซึ่งอาคารที่มีความสูง เกิน 12 เมตรจะปลูกสร้างขึ้นมิได้
กฏกระทรวง (พ.ศ. 2549) อ. ท่าแพ อ.ทุ่งหว้า อ. ละงู อ. เมืองสตูล จ. สุราษฏร์ธานี
· กำหนดบริเวณภายในระยะ 200 เมตร โดยวัดจากแนวชายฝั่งทะเลของเกาะทุกเกาะในจ. สตูล ยกเว้นเกาะลีเป๊ะ เข้าไปในแผ่นดิน 200 เมตร เป็นบริเวณ ซึ่งอาคารที่มีความสูง เกิน 12 เมตรจะปลูกสร้างขึ้นมิได้
· กำหนดบริเวณภายในระยะ 500 เมตร โดยวัดจากแนวชายฝั่งทะเลของเกาะทุกเกาะในจ. สตูล ยกเว้นเกาะลีเป๊ะ เข้าไปในแผ่นดิน เป็นบริเวณ ซึ่งอาคารที่มีความสูง เกิน 16 เมตรจะปลูกสร้างขึ้นมิได้
กฏกระทรวง ฉบับที่ 8 (พ.ศ. 2519) เมืองพัทยา จ.ชลบุรี
· กำหนดบริเวณภายในระยะ 100 เมตร โดยวัดจากเขตควบคุมการก่อสร้างอาคาร เป็นบริเวณ ซึ่งอาคารที่มีความสูง จากระดับถนนเกิน 14 เมตรจะปลูกสร้างขึ้นมิได้
กฏกระทรวง ฉบับที่ 9 (พ.ศ. 2521)เมืองพัทยา จ.ชลบุรี
· กำหนดบริเวณภายในระยะ 200 เมตร โดยวัดจากเขตควบคุมการก่อสร้างอาคาร เป็นบริเวณ ซึ่งอาคารที่มีความสูง จากระดับถนนเกิน 14 เมตรจะปลูกสร้างขึ้นมิได้
กฏกระทรวง ฉบับที่ 15 (พ.ศ. 2529) อ่าวป่าตอง อ. กระทู้ จ.ภูเก็ต
· กำหนดบริเวณภายในระยะ 200 เมตร โดยวัดจากแนวเขตควบคุมอาคารด้านตะวันตกเข้าไปในแผ่นดินตลอดแนวไปทางทิศตะวันตก เป็นบริเวณ ซึ่งอาคารที่มีความสูง เกิน 12 เมตรจะปลูกสร้างขึ้นมิได้
กฏกระทรวง ฉบับที่ 19 (พ.ศ. 2531) เกาะยอ จ.สงขลา
· พื้นที่ในเกาะยอทั้งหมด เว้นแต่พื้นที่บริเวณที่ 1 เป็นบริเวณ ซึ่งอาคารที่มีความสูง เกิน 12 เมตรจะปลูกสร้างขึ้นมิได้
กฏกระทรวง ฉบับที่ 20 (พ.ศ. 2532) อ่าวป่าตอง อ. กระทู้ จ.ภูเก็ต
· บริเวณที่ 1 กำหนดพื้นที่ในบริเวณที่วัดจากแนวชายฝั่งทะเลด้านตะวันตกของเกาะภูเก็ตลงไปในทะเลเป็นระยะ 100 เมตร แล้ววัดจากแนวชายฝั่งทะเล เข้าไปในแผ่นดินเป็นระยะ 50 มตร รวมเป็น 150 เมตร เป็นบริเวณซึ่งบ้านเดี่ยวชั้นเดียวที่มีความสูงเกิน 6 เมตรจะปลูกสร้างขึ้นมิได้
· บริเวณที่ 2 กำหนดพื้นที่ในบริเวณที่วัดจากแนวชายฝั่งทะเล เข้าไปในแผ่นดินเป็นระยะ 200 เมตร เป็นบริเวณ ซึ่งอาคารที่มีความสูง เกิน 12 เมตรจะปลูกสร้างขึ้นมิได้
กฏกระทรวง ฉบับที่ 22 (พ.ศ. 2532) เกาะสมุย จ. สุราษฏร์ธานี
· กำหนดบริเวณภายในระยะ 200 เมตร โดยวัดจากแนวชายฝั่งทะเลของเกาะสมุย เกาะพะลวย และ เกาะแตน เข้าไปในแผ่นดิน เป็นบริเวณ ซึ่งอาคารที่มีความสูง เกิน 12 เมตรจะปลูกสร้างขึ้นมิได้
กฏกระทรวง ฉบับที่ 30 (พ.ศ. 2534) อ. ชะอำ จ.เพชรบุรี
· กำหนดบริเวณภายในระยะ 200 เมตร โดยวัดจากแนวชายฝั่งทะเลเข้าไปในแผ่นดิน เป็นบริเวณ ซึ่งอาคารที่มีความสูง เกิน 12 เมตรจะปลูกสร้างขึ้นมิได้
กฏกระทรวง ฉบับที่ 31 (พ.ศ. 2534) จ.จันทบุรี
· กำหนดบริเวณภายในระยะ 200 เมตร โดยวัดจากแนวชายฝั่งทะเลเข้าไปในแผ่นดิน เป็นบริเวณ ซึ่งอาคารที่มีความสูง เกิน 12 เมตรจะปลูกสร้างขึ้นมิได้
กฏกระทรวง ฉบับที่ 35 (พ.ศ. 2535) เกาะลีเป๊ะ อ. เมือง จ. สตูล
· บริเวณที่ 1 กำหนดบริเวณภายในระยะ 50 เมตร โดยวัดจากแนวชายฝั่งทะเลของเกาะลีเป๊ะ เข้าไปในแผ่นดิน เป็นบริเวณ ซึ่งอาคารอยู่อาศัยประเภทบ้านเดี่ยวชั้นเดียวที่มีความสูง เกิน 6 เมตรจะปลูกสร้างขึ้นมิได้
·บริเวณที่ 2 พื้นที่ในบริเวณเกาะลีเป๊ะ ยกเว้นพื้นที่บริเวณที่ 1 เป็นบริเวณ ซึ่ง อาคารอยู่อาศัยประเภทบ้านเดี่ยวชั้นเดียวที่มีความสูง เกิน 9 เมตรจะปลูกสร้างขึ้นมิได้
กฏกระทรวง ฉบับที่ 36 (พ.ศ. 2535) อ.หัวหิน จ.ประจวบคีรีขันธ์
· กำหนดบริเวณภายในระยะ 200 เมตร โดยวัดจากแนวชายฝั่งทะเลเข้าไปในแผ่นดิน เป็นบริเวณ ซึ่งอาคารที่มีความสูง เกิน 12 เมตรจะปลูกสร้างขึ้นมิได้
กฏกระทรวง (พ.ศ. 2543) จ. ตรัง
· กำหนดบริเวณภายในระยะ 200 เมตร โดยวัดจากแนวชายฝั่งทะเลของเกาะทุกเกาะใน จ. ตรัง เข้าไปในแผ่นดิน เป็นบริเวณ ซึ่งอาคารที่มีความสูง เกิน 12 เมตรจะปลูกสร้างขึ้นมิได้
· กำหนดบริเวณภายในระยะ 500 เมตร โดยวัดจากแนวชายฝั่งทะเลของเกาะทุกเกาะใน จ. ตรัง เข้าไปในแผ่นดิน เป็นบริเวณ ซึ่งอาคารที่มีความสูง เกิน 16 เมตรจะปลูกสร้างขึ้นมิได้
กฏกระทรวง (พ.ศ. 2544) ตลอดแนวชายฝั่งทะเล จ. พังงา
· กำหนดบริเวณภายในระยะ 225 เมตร โดยวัดจากแนวชายฝั่งทะเลของเกาะทุกเกาะในจ. พังงา เข้าไปในแผ่นดิน เป็นบริเวณ ซึ่งอาคารที่มีความสูง เกิน 12 เมตรจะปลูกสร้างขึ้นมิได้
กฏกระทรวง (พ.ศ. 2546) อ.แหลมงอบ อ. เมือง กิ่ง อ. เกาะช้าง อ.คลองใหญ่ จ.ตราด
· กำหนดบริเวณภายในระยะ 200 เมตร โดยวัดจากแนวชายฝั่งทะเลเข้าไปในแผ่นดิน เป็นบริเวณ ซึ่งอาคารที่มีความสูง เกิน 12 เมตรจะปลูกสร้างขึ้นมิได้
กฏกระทรวง (พ.ศ. 2547) จ. กระบี่
· กำหนดบริเวณภายในระยะ 200 เมตร โดยวัดจากแนวชายฝั่งทะเลของจ. กระบี่ เข้าไปในแผ่นดิน เป็นบริเวณ ซึ่งอาคารที่มีความสูง เกิน 12 เมตรจะปลูกสร้างขึ้นมิได้
กฏกระทรวง (พ.ศ. 2549) จ.ระนอง
· กำหนดบริเวณภายในระยะ 200 เมตร โดยวัดจากแนวชายฝั่งทะเลของเกาะทุกเกาะใน จ. ระนอง เข้าไปในแผ่นดิน เป็นบริเวณ ซึ่งอาคารที่มีความสูง เกิน 12 เมตรจะปลูกสร้างขึ้นมิได้
กฏกระทรวง (พ.ศ. 2549) อ. ท่าแพ อ.ทุ่งหว้า อ. ละงู อ. เมืองสตูล จ. สุราษฏร์ธานี
· กำหนดบริเวณภายในระยะ 200 เมตร โดยวัดจากแนวชายฝั่งทะเลของเกาะทุกเกาะในจ. สตูล ยกเว้นเกาะลีเป๊ะ เข้าไปในแผ่นดิน 200 เมตร เป็นบริเวณ ซึ่งอาคารที่มีความสูง เกิน 12 เมตรจะปลูกสร้างขึ้นมิได้
· กำหนดบริเวณภายในระยะ 500 เมตร โดยวัดจากแนวชายฝั่งทะเลของเกาะทุกเกาะในจ. สตูล ยกเว้นเกาะลีเป๊ะ เข้าไปในแผ่นดิน เป็นบริเวณ ซึ่งอาคารที่มีความสูง เกิน 16 เมตรจะปลูกสร้างขึ้นมิได้
Subscribe to:
Posts (Atom)